Høringssvar om EUs reviderte avløpsdirektiv

Nedenfor er hele høringssvaret fra KS gjengitt i sin helhet.

KS ønsker med dette å gi sin støtte til forslag 8:24 S (2025–2026), samt å fremheve viktige hensyn knyttet til implementeringen av EUs reviderte avløpsdirektiv (EU 2024/3019).

Behov for oppdatert definisjon av tettbebyggelse

KS har gjennom rapporten «Utredning av Norges handlingsrom i EUs reviderte avløpsdirektiv – definisjonen av tettbebyggelse»1 dokumentert at dagens norske definisjon av tettbebyggelse er mer rigid enn det direktivet legger opp til. I forurensningsforskriften § 11-3 K er tettbebyggelse definert som:

«En samling hus der avstanden mellom husene ikke er mer enn 50 meter. For større bygninger, herunder blokker, kontorer, lager, industribygg og idrettsanlegg, kan avstanden være opptil 200 meter til ett av husene i hussamlingen. Hussamlinger med minst fem bygninger, som ligger mindre enn 400 meter utenfor avgrensningen i første og andre punktum, skal inngå i tettbebyggelsen. Avgrensningen av tettbebyggelse er uavhengig av kommune- og fylkesgrenser.

Dersom avløpsvann fra to eller flere tettbebyggelser, som nevnt i første ledd, samles opp og føres til ett felles renseanlegg eller utslippssted, regnes tettbebyggelsene som én tettbebyggelse.»

Det betyr at norsk praksis for å definere tettbebyggelse baseres på avstand mellom bygninger og hvilket renseanlegg avløpsrørene er koblet til, ikke på faktisk forurensningsbelastning. Dette kan føre til urimelige krav for områder med lav befolkningstetthet.

I fortalen til det reviderte direktivet (EU 2024/3019) understrekes behovet for en mer harmonisert praksis i EU. Direktivet innfører en veiledende konsentrasjonsgrense basert på personekvivalenter per hektar, og legger vekt på at definisjonen av tettbebyggelse skal være knyttet til faktisk forurensningsbelastning, ikke bare fysisk nærhet mellom bygninger. Dette skal sikre at kravene om oppsamling og rensing av avløpsvann blir målrettet og proporsjonale, og at ressursene brukes der de gir størst miljøeffekt.

Det reviderte avløpsdirektivet er virkeområdet utvidet til å inkludere tettbebyggelser med utslipp fra 1 000 personekvivalenter (pe), samtidig som muligheten til å søke om lempeligere rensekrav (primærrensing) der det kan dokumenteres at utslippet ikke har skadevirkninger på miljøet fjernes. Dette innebærer at flere mindre tettsteder og bygdesentre nå vil omfattes av kravene, og at definisjonen av "tettbebyggelse" får en mer sentral rolle i vurderingen av hvilke områder som skal omfattes. En presis og konsentrasjonsbasert definisjon blir derfor avgjørende for å sikre at regelverket treffer riktig, og at det ikke pålegges urimelige krav i områder med lav belastning.

I Norge utvides definisjonen av tettbebyggelse dersom det oppstår nye husklynger i nærheten av eksisterende bebyggelse. Dette gir en dynamisk og lite stabil definisjon, som står i kontrast til EU’s intensjon om at tettbebyggelser skal være stabile områder med tilstrekkelig forurensningsbelastning. I tillegg slås tettbebyggelser sammen hvis avløpsvannet eller deler av avløpsvannet i en tettbebyggelse føres til en annen tettbebyggelse for behandling der.

Dagens norske definisjon kan føre til at små og spredte bebyggelser omfattes av krav som i EU er ment for mer urbane områder.
Dette kan gi:

• Kostbare investeringer i oppgradering av renseanlegg uten at miljøbehovet er vurdert
• Økt gebyrbelastning for innbyggere i små kommuner også der investeringene ikke gir en reell miljøgevinst

I den nevnte rapporten er det utredet alternative definisjoner som bedre reflekterer direktivets intensjon. Den mest samfunnsøkonomisk lønnsomme definisjonen er å bruke grunnkretser med minst 25 personekvivalenter per hektar, noe som gir bedre målretting av kravene.

KS støtter forslaget om å gjennomgå den nasjonale definisjon av tettbebyggelse, og at definisjonen tilpasses direktivets formål. Flere EU-land er nå i samme prosess, og det er forventet at Norge følger opp med en definisjon som er i tråd med en mer konsentrasjonsbasert tilnærming.

Kost/nyttevurdering

Revidert avløpsdirektiv (2024/3019) fra EU innebærer skjerpede krav til utslipp fra avløpsrenseanlegg, med mål om å forbedre vannkvaliteten og redusere miljøbelastningen fra avløpsvann. Direktivet bygger på en omfattende konsekvensvurdering gjennomført av EU-kommisjonen, som konkluderer med at nytten av tiltakene overstiger kostnadene, både samlet og for hvert enkelt medlemsland. Det er imidlertid viktig å merke seg at denne vurderingen ikke inkluderer EØS/EFTA-landene, og at det ikke er gjort tilsvarende analyser for norske forhold.

Norge har særegne geografiske og hydrologiske forhold som skiller seg vesentlig fra mange EU-land. Store deler av norske utslipp går til robuste kystområder med høy naturlig resiliens, noe som kan gi lavere nytteverdi ved tiltak som sekundærrensing. Kostnadene knyttet til biologisk rensing av avløpsvann, både til investering og drift er høyere i Norge. Dette skyldes blant annet sammensetningen og temperaturen på avløpsvannet, utfordringer med å etablere større renseenheter grunnet topografi og befolkningsmønster, i tillegg til at mange utslipp skjer til robuste kystområder.

EU har brukt en gjennomsnittlig nytteverdi på 50 euro per tonn BOF (biokjemisk oksygenforbruk) redusert, uavhengig av hvor utslippet skjer. Dette er problematisk sett fra et norsk perspektiv, da rapporten Economic Valuation of Wastewater viser at verdien kan være så lav som 5 euro per tonn ved utslipp til sjø.

Kost/nyttevurderingen til EU tar ikke hensyn til variasjoner i mottaksmiljø, som terskelfjorder, innsjøer, elver eller åpne havområder. Dette kan gi et skjevt bilde av nytteverdien ved tiltak i Norge, og kan føre til at kost/nytte-forholdet fremstår mer positivt enn det faktisk er. Dersom Norge ukritisk benytter EU’s verdier i egne analyser, kan man risikere å overinvestere i tiltak med lav faktisk nytte, og samtidig svekke muligheten for å argumentere for tilpasninger i EFTA-prosessen.

KS støtter forslaget om å sikre at norske miljøforhold, topografi og samfunnsøkonomiske realiteter hensyntas og legges til grunn ved utarbeidelsen av kost-/nyttevurderinger når EUs reviderte avløpsdirektiv implementeres i Norge.

Praktisk beregning av personekvivalenter

Når det geografiske området for en tettbebyggelse er definert, skal man beregne den maksimale forurensningsproduksjonen, målt i personekvivalenter (pe). Én pe tilsvarer 60 gram BOF₅ per døgn, som representerer forurensningsproduksjonen fra én person.

I beregningen skal alle relevante kilder til forurensning inkluderes for den mest belastede uken. For Norge omfatter dette blant annet innbyggere, pendlere, feriegjester, antall stoler i restauranter, sengeplasser i hytter og sykehus, industri og lignende. Disse omregnes til pe. I Norge likestilles hytter med boliger, reguleringsplaner og teoretisk maksbelastning inkluderes i beregningen. I tillegg er det ulik praksis i hvordan statsforvalterne forholder seg til pe-beregning.

Dersom den beregnede forurensningsproduksjonen i maksimaluken tilsvarer 1 000 pe eller mer, vil tettbebyggelsen omfattes av avløpsdirektivet. Det innebærer at en tettbebyggelse med 1 000 pe normalt vil ha færre enn 1 000 innbyggere. Dagens norske praksis for beregning av pe i maksimaluken følger standarden NS 9426. Denne kan oppleves som komplisert og utfordrende å bruke.
KS er enige i at en må sikre at beregningen av personekvivalenter (pe) skjer på en måte som er praktisk, forståelig og tilpasset norske forhold.

Avslutning

KS oppfordrer Stortinget til å be regjeringen om å benytte det nasjonale handlingsrommet ved implementeringen av EUs reviderte avløpsdirektiv, og til å sikre at norske forhold ivaretas på en måte som er både miljømessig og samfunnsøkonomisk. KS anbefaler også at det ved innlemming av direktivet i EØS-avtalen, gjøres en kost-nyttevurdering med utgangspunkt i norske forhold.

KS stiller seg også positiv til videre dialog med myndighetene og ønsker å være aktivt involvert i den videre prosessen for å sikre en god og kunnskapsbasert gjennomføring. Dette er i tråd med anbefalingene i NOU 2024:7 Norge og EØS (Eldring-utvalget), som understreker betydningen av involvering av berørte parter og en kunnskapsbasert tilnærming i EØS-relaterte prosesser. Kommunesektoren har en sentral rolle i iverksettingen av tiltakene, og KS mener at tidlig og reell medvirkning er avgjørende for å oppnå gode løsninger.

Se også artikkelen:
Kommunesektorens innspill til Norges EU-politikk