Høringssvar om innføring av integreringserklæring med hjemmel i integreringsloven

KS viser til høringsnotat 13. oktober 2025.

Norsk lov gjelder for alle. KS mener det er både rimelig og viktig å stille krav og forventninger til nyankomne flyktninger og deres familier, og vi støtter opp om de verdiene som framkommer i forslaget.

KS' anbefaling

Likevel vil KS oppfordre departementet til å gjøre en ny vurdering av nødvendigheten, innholdet og innrettingen av en mulig integreringserklæring, i lys av de innvendingene vi fremmer nedenfor. Spørsmålet om hvorvidt tilslutning til erklæringen skal utgjøre vilkår for tilgang til viktige velferdstjenester fra kommunene, mener vi bør vurderes særskilt i denne sammenhengen. Forholdet til EMK og Grunnloven kan det også være grunn til å se nærmere på.

Dersom tiltaket blir gjennomført, vil en bedre mulighet antakelig være at erklæringen hjemles i utlendingsloven og knyttes opp mot den enkeltes vedtak om oppholdstillatelse. Med en slik modell vil man også kunne nå en bredere gruppe av innvandrerbefolkningen, som vi oppfatter at departementet ønsker. Samtidig vil problematikken knyttet til kommunenes ansvar etter integreringsloven opp mot forhold som ligger utenfor kommunenes myndighetsområde, bortfalle.

Nærmere om KS' syn på forslaget

Deltakelse i arbeids- og samfunnsliv, likestilling, og retten til et fritt liv er viktige verdier i det norske samfunnet som er av stor betydning for kommunesektoren. KS jobber aktivt for å fremme et godt og inkluderende velferdssamfunn tuftet på et sterkt lokaldemokrati. Om vi skal lykkes med integreringen er det avgjørende at flest mulig slutter opp om nettopp slike fellesverdier som regjeringen framhever i høringsnotatet. Videre mener KS det er viktig at myndighetene – både nasjonalt og lokalt – stiller tydelige forventinger til alle innvandrere som kommer til Norge. Dette gjelder enten de er kommet som flyktninger eller er her på et annet grunnlag.

Det er imidlertid noen grunner til å være skeptiske til departementets forslag om å hjemle en integreringserklæring i integreringsloven. Å knytte erklæringen direkte opp mot introduksjonsprogrammet på denne måten kan bidra til å sette kommunene i en situasjon som vanskeliggjør integreringsarbeidet. Slik vi ser det er det viktigste målet med introduksjonsprogrammet integrering og selvforsørgelse gjennom deltakelse i arbeid og utdanning. Kommunene jobber hver dag målrettet med kvalifisering av nyankomne flyktninger gjennom ordningen. De gode resultatene som kommunene kan vise til bygger på et konstruktivt samarbeid med den enkelte deltaker, kombinert med virkningsfulle tiltak rettet mot språk, arbeid og utdanning.

Vi kan ikke utelukke at en integreringserklæring kan ha en betydning for den enkelte innvandrer ved å tydeliggjøre myndighetenes forventninger. Samtidig er vi i tvil om innføring av en slik erklæring i seg selv vil ha vesentlig effekt på integreringen i form av overgang til arbeid og utdanning i stort. For dette konkrete formålet er det primært andre tiltak som må være på plass.

Samtidig er det viktige verdier som kommer til uttrykk i erklæringen. Vi antar at disse formidles og tilegnes bedre gjennom læring, dialog og refleksjon med deltakerne i programmet enn ved kontroll og sanksjoner. Dette er også noe kommunene jobber aktivt med, blant annet gjennom kurs i livsmestring, samfunnskunnskap og foreldreveiledning som inngår i introduksjonsprogrammet.

Det er også en viss fare for at en slik erklæring vil kunne framstå som et unødvendig og byråkratiserende element, noe som allerede har vært en gjentakende kritikk mot den nåværende integreringskontrakten. I tillegg ser vi det som prinsipielt problematisk dersom kommunene gis ansvar for å følge opp statlige myndigheters forventinger til nyankomne på områder som ligger utenfor kommunenes ansvars- og myndighetsområder, herunder forhold som berører straffeloven. Sistnevnte bør først og fremst være et statlig ansvar.

Bør brudd på integreringserklæringen medføre konsekvenser?

Departementet spør særlig om høringsinstansenes syn på hvorvidt brudd på punkter i integreringserklæringen eller manglende undertegning bør få konsekvenser for deltakerne.

Dersom det ikke knyttes noen form for sanksjoner til manglende etterlevelse eller signering, er risikoen åpenbart større for at dokumentet får mindre av den ønskede virkningen. Samtidig er det svært krevende for en kommune å håndheve og eventuelt sanksjonere manglende etterlevelse av det verdimessige innholdet i erklæringen.

Dersom det skal innføres sanksjonsmuligheter for kommunene, er det mer overkommelig at disse må begrenses til manglende undertegning og ikke knyttes til brudd på selve innholdet i erklæringen. Dette kunne muligens stilt seg annerledes dersom erklæringen etter sitt innhold var begrenset til forhold som uansett gjelder vedkommendes egnethet – slik at manglende etterlevelse uansett diskvalifiserer til å følge et introduksjonsprogram eller å ta del i arbeidslivet.

Når det gjelder de foreslåtte sanksjonene i form av reduksjon av stønad eller midlertidig stans i program, er dette virkemidler som allerede er tilgjengelige for kommunene og som er knyttet til manglende deltakelse i programmet. Dersom de samme virkemidlene også skal kunne knyttes til tilslutning til en integreringserklæring reises nye problemstillinger.

Først og fremst er det lite hensiktsmessig å stanse introduksjonsprogrammet eller gjennomføre trekk i introduksjonsstønaden når vedkommende i neste omgang vil kunne ha rett på økonomisk sosialhjelp for å kompensere for tapt stønad. Dette vil i så fall også medføre en ekstra administrativ byrde på kommunen. Dernest vil brudd eller utsettelse av introduksjonsprogrammet som følge av manglende tilslutning til integreringserklæringen også kunne få uheldige ringvirkninger for deltakerens videre kvalifiseringsprosess.

Tilnærmingen i erklæringen står også i et visst spenningsforhold til alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper – blant annet om at vedtak skal være forholdsmessig og ikke vilkårlige eller urimelige. Det er ikke gitt at et brudd på en slik erklæring uten videre skal føre til å bli kastet ut av et program eller miste introduksjonsstønaden.

Oppsummert bør det neppe innføres konsekvenser ved brudd eller manglende etterlevelse av den foreslåtte erklæringen så lenge det forutsettes at det skal være kommunenes ansvar å sørge for inngåelse av erklæringen, og å følge opp og iverksette sanksjoner. Siden mangel på konsekvenser trolig vil svekke virkningen av erklæringen, underbygger dette at erklæringen vil kunne oppfattes som et unødvendig dokument som i så fall ikke bør innføres i sin nåværende form.

Tidspunkt for signering

Det er utfordrende dersom erklæringen skal signeres tidlig etter bosetting i kommunen og samtidig som deltakerens integreringsplan, slik departementet legger opp til. Dette reiser en etisk problemstilling knyttet til spørsmålet om alle nyankomne har forutsetninger for å forstå innholdet i erklæringen, og eventuelle konsekvenser av å ikke signere, såpass tidlig i integreringsløpet. At erklæringen inneholder en del normative formuleringer som er åpne for flere fortolkninger ut fra bakgrunn og kulturell kontekst, utfordrer dette ytterligere. Deler av erklæringen kan være vanskelig å forstå også etter lang botid. For eksempel er det problematisk at det til sist står at «[i]ntegreringserklæringen er ikke et enkeltvedtak, og jeg kan ikke klage på erklæringen», fordi det kan bidra til en misforståelse om at et vedtak om å miste retten til introduksjonsstønad ikke kan påklages.

Prinsipielle betenkeligheter

Vi er ikke uenige i at bør stilles krav for å ta del i det norske velferdssamfunnet. Videre ser vi også at enkelte verdier ikke er forenlige med hvordan samfunnet vårt er innrettet. Samtidig må det være rom for å stille spørsmål ved det prinsipielle i hvorvidt myndighetene i et åpent og demokratisk samfunn, bør avkreve skriftlig tilslutning til et bestemt sett med verdier som kan få følger for tilgangen til velferdstjenester. Det stiller i så fall strenge krav til hvordan erklæringen utformes. Departementet hevder at den foreslåtte erklæringen stiller samme krav og forventninger til personer som kommer til landet, som til dem som er født og oppvokst her. Samtidig vet vi at det finnes ulike syn på de verdiene som erklæringen tar opp også blant majoritetsbefolkningen.

Dersom erklæringen skal ha både en oppdragende og opplysende effekt på verdisett, bør ikke erklæringen kunne levne et inntrykk av at innvandreren skal «underkaste seg» staten. Man har for eksempel rett til å kritisere innholdet i en slik erklæring, jf. Grunnloven § 100, og man har rett til å få prøvd rettslig om erklæringen har et innhold som er lovlig.