Stadig synkende lønnsgap mellom kvinner og menn

I denne artikkelen sammenlignes kvinners og menns lønn i KS-området fra 2004 til 2025. Etter at sykehusene gikk ut av kommunesektoren i 2002, og undervisningspersonell ble en del av kommunesektoren i 2004, har det ikke vært noen store strukturelle endringer av sektoren. Det vil si at tall for perioden 2004 til 2025 er sammenlignbare over tid.

Ved sammenligning av kvinners og menns lønn er det vanlig å dele kvinners gjennomsnittlige lønn på menns gjennomsnittlige lønn. Det vil si at dersom kvinner og menn tjener likt er prosentandelen 100. Tjener kvinner mindre enn menn er andelen under 100 prosent, og tjener kvinner mer enn menn er andelen over 100 prosent.

Lønnsgap er et annet begrep for å beskrive forskjeller i kvinners og menns lønn. Lønnsgapet mellom kvinner og menn måles som forskjellen mellom menns lønn og kvinners lønn som andel av menns lønn. Hvis kvinners lønn som andel av menns lønn er 90 prosent, er lønnsgapet 10 prosent. Hvis kvinners lønn som andel av menns lønn øker fra 90 til 94 prosent, reduseres lønnsgapet til seks prosent.

Med begrepet lønn menes grunnlønn pluss faste og variable tillegg, men ikke overtid. Gjennomsnittslønn er justert for stillingsstørrelse, det vil si omregnet til heltidsekvivalent.

Per desember 2025 var gjennomsnittslønn 665.500 kroner for kvinner og 701.200 for menn. Det vil si at kvinners gjennomsnittslønn var 94,9 prosent av menns gjennomsnittslønn. Andelen har økt jevnt siden 2005 da den var 90 prosent, se figur 1.

Sammenlignet med andre større tariffområder er lønnsforskjellene mellom kvinner og menn forholdsvis små i KS-området. I 2024 var det kun i Spekter-området utenom helseforetak at lønnsgapet var mindre enn i KS-området. Størst lønnsforskjeller mellom kjønnene finner vi i helseforetakene. Tall for 2025 blir tilgjengelig senere i år.  

Kilde: TBU og KS

Lønnsfordelingen til kvinner og menn

Kvinner og menn fordeler seg ulikt på lønnsskalaen. Dette er illustrert i figur 2, som viser lønnsfordelingen for kvinner og menn per desember 2025. Det er større spredning blant mennene, slik at en høyere andel befinner seg i de øvre lønnsintervallene. Kvinnenes lønnsfordeling er mer sammenpresset på midten av lønnsskalaen. Blant dem med en årslønn på 800.000 kroner eller mer, er andelen 14 prosent for kvinner og 22 prosent for menn. I denne enden av skalaen befinner det seg mange ledere, samt andre stillinger med relativt høy andel menn, som for eksempel leger, lektorer og advokater.

Mange arbeidstakere i KS-området har en årslønn som ligger tett på garantilønn i Hovedtariffavtalen. Derfor har mange arbeidstakere med samme nivå på utdanning og lengde på ansiennitet omtrentlig lik lønn. Dette gjør at kurvene i figur 2 ikke er glatte, men har mange topper.

I 2025 var median lønn for kvinner 649.200 kroner, mens den for menn var 671.300 kroner. Medianlønnen er lønnen til den personen som befinner seg i midten av lønnsfordelingen.

For både kvinner og menn er gjennomsnittslønn høyere enn median lønn, noe som indikerer at lønnsfordelingen for både kvinner og menn er noe høyreskjev. Det vil si at gjennomsnittslønnen trekkes opp av høye lønninger til høyre i fordelingen. Men dette gjelder i større grad for menn enn det gjør for kvinner. Høy lønn til enkeltpersoner påvirker altså gjennomsnittet, men ikke medianen. I 2025 var gjennomsnittslønnen for kvinner om lag 16.000 kroner høyere enn det median lønn var. For menn var forskjellen nesten det dobbelte.

Ved sammenligning av median lønn, er lønnsgapet mellom kvinner og menn noe mindre i de fleste årene siden 2004 enn ved sammenligning av gjennomsnittslønn. I 2025 var lønnsgapet to prosentpoeng mindre ved sammenligning av median lønn enn ved sammenligning av gjennomsnittslønn.     

En annen måte å illustrere at kvinner og menn fordeler seg ulikt på lønnsskalaen er ved å se på kjønnsfordelingen innenfor hvert desil. Hvis en stiller alle ansatte i kommunal sektor i rekke fra den lavest lønte til den høyest lønte, og deler dem inn i ti like store grupper, utgjør desil 1 de ti prosent lavest lønte, og desil 10 de ti prosent høyest lønte.

I 2025 var en av fire arbeidstakere i kommunesektoren menn. I desil 10 derimot var andelen 37 prosent. I de tre øverste desilene er andelen menn høyere enn for KS-området samlet.

Som det går fram av tabell 2, har det i perioden fra 2004 til 2025 skjedd en stor endring i andelen menn i nederste og øverste desil. I nederste desil har andelen menn økt med ti prosentpoeng, og er nå på om lag samme andel som for KS-området samlet. I øverste desil derimot, var over halvparten menn i 2004. Fram mot 2025 har andelen sunket til 37 prosent. Dette er likevel godt over andelen menn for KS-området samlet. Andelen menn har også sunket i desil 8 og 9.

Sysselsetting for kvinner og menn i KS-området

KS-området sysselsetter 461.600 arbeidstakere, som utfører 386.000 årsverk. Siden 2004 har sysselsettingen økt med 108.000 årsverk. Det er særlig innenfor helse/omsorg at sysselsettingsveksten har vært stor, med 65.000 årsverk.

Tre av fire årsverk i kommunesektoren utføres av kvinner. Andelen kvinner har vært omtrent på samme nivå de siste 20 årene. Tilbake i 2004 var kvinneandelen 73 prosent.

Innenfor de ulike tjenesteområdene i kommunesektoren varierer andelen menn fra ni prosent i barnehagene til 63 prosent i teknisk sektor. Innenfor helse/omsorg, som er det største tjenesteområdet, har andelen menn økt med fem prosentpoeng fra 2004 til 2025. Men den kraftige veksten innenfor dette tjenesteområdet har likevel gjort at andelen menn totalt sett i kommunesektoren har gått noe ned i perioden.

Et kjennetegn ved kommunesektoren de siste 20 årene er at kompetansenivået har økt, ved at en stadig økende andel av de ansatte har universitets- eller høyskoleutdanning (UH-utdanning). Samtidig er en stadig synkende andel av de ansatte i stillinger uten krav til utdanning. Men denne utviklingen gjelder hovedsakelig for kvinner. For menn har andel årsverk i stillinger uten krav til UH-utdanning vært omtrent den samme de siste 20 årene. Men siden det er tre ganger så mange kvinner som menn i kommunesektoren, har likevel kompetansenivået sett under ett økt. Tabell 4 viser den ulike utviklingen i kompetanse mellom kvinner og menn.

Også blant ledere, som typisk har høy lønn, har det vært en ulik utvikling i sysselsetting for kvinner og menn. Blant mennene har andelen som er i lederstillinger sunket, mens den for kvinner har vært stabil. Men det er fortsatt en noe høyere andel ledere blant menn.

Alle arbeidstakere i KS-området er plassert i en stillingskode. Stillingskoden avspeiler utdanningsnivå.  Jo høyere utdanning arbeidstakeren har, jo høyere minstelønn er hen garantert. Derfor påvirker både antall årsverk og kjønnsfordelingen i de ulike stillingskodene lønnsnivået for kvinner og menn samlet sett. Kjønnsfordelingen innenfor ulike typer stillinger har endret seg over tid, se tabell 5. Den viser et utvalg større stillingskoder i KS-området. I alt utgjør stillingskodene i tabellen 75 prosent av årsverkene i KS-området.

Noen stillingskoder er slått sammen. For eksempel er de fem stillingskodene for fagarbeider slått sammen. Det samme gjelder alle stillingskodene for ledere.

For flere av stillingene har andelen menn eller antall årsverk endret seg betydelig fra 2004 til 2025. Assistenter utførte om lag like mange årsverk i 2004 som i 2025, men andelen menn er mer enn doblet. For lektorer med tilleggsutdanning har antall årsverk tredoblet seg, mens andelen menn er redusert med nesten 20 prosentpoeng.

Av stillingene i tabell 5 er det bare for ingeniør at over halvparten av årsverkene utføres av menn. For mindre stillingskoder, som ikke er med i tabellen, kan andelen menn være enten veldig høy eller veldig lav. For vaktmester, brannkonstaber og tekniker er andelen menn over 90 prosent. For helsesykepleier, tannhelsesekretær, helsesekretær og jordmor er andelen menn under en prosent.

Kommunesektoren kjennetegnes altså ved å være en kvinnedominert sektor samlet sett. Men også innad i sektoren er kjønnsfordelingen ulik for ulike typer stillinger. De aller fleste stillingene er dominert av kvinner, men noen har også en overvekt av menn.      Selv om kjønnsfordelingen i kommunesektoren sett under ett har vært stabil de siste 20 årene, har fordelingen innenfor mange av stillingene ha endret seg mye.

Kvinners og menns lønn etter stilling

Som vist i forrige avsnitt fordeler kvinner og menn seg ulikt på ulike typer stillingskoder. Utviklingen i både antall årsverk og andelen menn innenfor stillingskodene har også endret seg de siste 20 årene.

Tabell 6 viser kvinners lønn som andel av menns lønn for et utvalg større stillingskoder. I 2025 var kvinners lønn som andel av menns lønn 94,9 prosent for KS-området samlet. Men innenfor hver av stillingene er andelen høyere, og i noen tjener kvinner mer enn, eller likt med, mennene. Det indikerer at lønnsforskjellen mellom kvinner og menn for KS-området samlet, langt på vei forklares ved at kvinner og menn er ulikt fordelt på stillinger med ulikt lønnsnivå.

For eksempel er gjennomsnittslønn for hjelpepleier og renholder lavere enn for KS-området samlet. Disse stillingene er dominert av kvinner, og trekker dermed ned det samlede lønnsnivået til kvinner. Motsatt er lønnsnivåene for ingeniør og lektor med tilleggsutdanning høyere enn for KS-området samlet. Disse stillingene har en relativt høy andel menn, og trekker dermed opp lønnsnivået for menn sett under ett.  

At kvinner og menn er ulikt fordelt på stillinger, som igjen gjør at en høy andel menn befinner seg i den øvre enden av lønnsskalaen, forklarer altså mye av lønnsgapet. Figur 4 viser at dersom kvinner og menn hadde fordelt seg likt på stillingskodene i HTA, hadde kvinners lønn som andel av menns lønn vært over 98 prosent i alle årene fra 2004 til 2025. Den justerte andelen er langt mer stabil enn den ujusterte andelen. Det antyder at forskjeller i sammensetning ikke bare forklarer forskjeller i lønnsnivå, men også utvikling i kvinners lønn som andel av menns lønn.

Forskjeller i lønn kan også forklares av andre faktorer enn kun at kvinner og menn er ulikt fordelt på stillingskoder med ulikt lønnsnivå, som for eksempel sektor. Men lønnssystemet i KS-området er bygd opp slik at jo høyere utdanning en arbeidstaker har, jo høyere lønnsnivå er hen garantert, uavhengig av hvilken sektor hen jobber innenfor. Stillingskoden avspeiler både nivå på utdanning, men også langt på vei også både arbeidstidsordning og sektor. Stillingskoden inneholder altså mye informasjon som gjør den til en treffsikker variabel å justere for ved sammenligning av lønn mellom grupper.  

Men justert for sektorfordeling, slik den framkom av tabell 3, reduseres lønnsgapet mellom kvinner og menn med mellom to og tre prosentpoeng avhengig av hvilket år en ser på i perioden mellom 2004 til 2025.

Kvinners og menns lønn etter alder

I KS-området øker lønn med alder opp til ca. 50 år, for så å flate ut. Dette gjelder både kvinner og menn, se figur 5. Kvinners lønn er høyere enn menns lønn fram til ca. 28 år. Derfra og oppover er menns lønn høyere en kvinners.  

At lønnsforskjellene mellom kvinner og menn øker med alder, kan bety at lønnsforskjellene for eldre årskull er større enn for yngre årskull. I så fall er det en generasjonseffekt som er forklaringen. Dersom det kun er en generasjonseffekt som er forklaringen, vil vi kunne forvente at lønnsforskjellene over tid vil reduseres av seg selv. Da vil i så fall grafene for henholdsvis kvinner og menn i figur 5 følge hverandre tettere og tettere med årene.  

Men hvis grunnen til at lønnsforskjellene mellom kvinner og menn øker med alder er fordi kvinner og menn har en ulik karrierevei som over tid fører til større lønnsforskjeller, er det en livsløpseffekt som er forklaringen. Dersom det kun er en livsløpseffekt som er forklaringen, vil vi kunne forvente at vi også i framtiden vil observere økende lønnsgap ved økende alder. Det vil si at avstanden mellom grafene for henholdsvis kvinner og menn i figur 5, også i framtiden vil øke med økende alder.  

Figur 6 viser kvinners lønn som andel av menns lønn etter alder i 2004 og i 2025. Grafen for 2025 er utledet fra figur 5, ved å dele lønnsnivåene for kvinner på lønnsnivåene for menn. Da finner vi at kvinners lønn som andel av menns lønn er over 100 prosent fram til ca. 28 år, og derfra og utover er den mindre enn 100 prosent, og synkende med alder. Grafen for 2004 er utledet med lønnsdata for 2004.

I begge årene tjener kvinner mer enn menn ved lav alder, mens mennene tjener mest fra ca. 29 år og oppover. Hadde det vært slik at grafen for 2004 kun var forklart av en generasjonseffekt, burde vi kunne forvente at situasjonen i 2025 var helt ulik. Altså at lønnsforskjellene ikke økte med alder i 2025. Men det er ikke tilfellet. Som grafen for 2025 viser, øker lønnsgapet med alder også i 2025. Dette indikerer at en livsløpseffekt er noe av forklaringen på at lønnsgapet øker med alder. 

Men det har likevel skjedd en stor endring fra 2004 til 2025. I 2004 økte lønnsforskjellene med alder langt raskere enn hva som var tilfellet i 2025. For arbeidstakere fra 52 år og oppover, har lønnsgapet blitt redusert med over seks prosentpoeng. For eksempel var kvinners lønn som andel av menns lønn for 56-åringer 86 prosent i 2004, mens den var 93 prosent i 2025. Lønnsgapet øker altså fortsatt med alder, men det øker i minkende grad. Det indikerer at også en livsløpseffekt er noe av forklaringen på at lønnsgapet øker med alder.   

Merk at figur 6 kun har med tall for det første og det siste året av analyseperioden. Men tall for andre år, viser samme trend. Altså at lønnsgapet øker med alder i alle år, men at det øker i mindre grad for hvert år.   

Grafene i figur 6 indikerer altså at det både er en generasjonseffekt og en livsløpseffekt som gjør seg gjeldende. Dette kan også illustreres på andre måter. Figur 7 viser kvinners lønn som andel av menns lønn for årskullene 1955, 1965, 1975 og 1985, sammenlignet ved samme alder. Over en periode på 20 år kan vi sammenligne ulike årskull ved lik alder. For eksempel kan vi sammenligne 1955-kullet med 1965-kullet i alderen 49 til 59 år, og vi kan sammenligne 1975-kullet med 1985-kullet i alderen 29 til 40 år. 

Figur 7 viser at, målt ved lik alder, er lønnsgapet mindre for yngre årskull. Forskjellen er særlig stor mellom 1955-kullet og 1965-kullet. For 1955-kullet var lønnsgapet mellom kvinner og menn tre til fire prosentpoeng større enn for 1965-kullet, målt ved lik alder. Lønnsgapet er betydelig mindre mellom de andre årskullene. At lønnsgapet har blitt mindre for de yngre årskullene, når en sammenligner dem ved lik alder, indikerer at en generasjonseffekt forklarer økende lønnsgap ved økende alder.

Merk at figur 7 kun inkluderer tall for fire ulike årskull. Ved å inkludere flere årskull, ser vi den samme trenden. For eksempel var lønnsgapet for 1957-kullet noe mindre enn for 1955-kullet, og lønnsgapet for 1960-kullet var noe mindre enn for 1957-kullet, osv.   

En annen måte å undersøke om det er en livsløpseffekt er ved å følge arbeidstakere som har vært i kommunesektoren over lengre perioder. Om lag 240.000 personer var ansatt i kommunesektoren i både 2016 og 2025, og nesten 100.000 personer var ansatt i både 2004 og i 2025. Hvis det er slik at lønnsforskjellen mellom kvinner og menn øker over tid for dem som er i sektoren over mange år, indikerer det at en livsløpseffekt også forklarer at lønnsforskjellene øker med alder.

Tabell 7 viser kvinners lønn som andel av menns lønn for ulike alderskohorter, i første og siste år av periodene 2016-2025 og 2004-2025. Tabellen følger altså de samme ansatte over lengre perioder. Innenfor alle alderskohortene var lønnsgapet mindre i første del av perioden enn den var i siste del av perioden. Lønnsgapet øker altså med alder for arbeidstakere som forblir i sektoren over lengre perioder.

Tabell 7 viser utviklingen over to utvalgte tidsperioder. For de aller fleste valg av andre tidsperioder er konklusjonen den samme, at lønnsgapet for arbeidstakere som er ansatt over en lengre periode øker med alder. Men det finnes unntak. For perioden 2004 til 2012 var lønnsgapet det samme i både starten og slutten av perioden for alle kohortene samlet, og for kohorten 1950-1954 ble lønnsgapet mindre. Men for de aller fleste valg av periode, og innenfor de fleste kohorter, øker lønnsgapet over tid.

Mye tyder altså på at både en generasjonseffekt og en livsløpseffekt er med på å forklare hvorfor lønnsforskjellene øker med alder. Generasjonseffekten tetter gradvis noe av lønnsgapet, mens livsløpseffekten er med på å opprettholde det.

Tabell 4 viste at utdanningsnivået til kvinner har økt markant siden 2004, mens utdanningsnivået for menn var omtrent på samme nivå i 2024 som i 2025. I tillegg er det ikke en like stor overvekt av menn i lederstillinger. Kvinner og menn har altså blitt likere med årene, og dette har tettet noe av lønnsgapet. Men samtidig ser vi at for arbeidstakere som blir værende i sektoren over lengre perioder, øker lønnsgapet.

Tabell 8 illustrerer hvordan menn under 30 år er ganske ulike menn over 50 år. Andelen menn blant ledere er høyere blant dem over 50 år enn den er blant dem under 30 år. Det samme gjelder arbeidstakere med mastergrad. For arbeidstakere i stillinger uten krav til utdanning, og på fagarbeidernivå, er det motsatt. Der er andelen menn relativt høy ved lav alder, men reduseres med økende alder.     

Blant de yngste er det relativt mange menn i de lavlønte jobbene. Kvinner går tidligere i yrkeskarrieren inn i yrker som krever UH-utdanning enn det menn gjør, og tjener dermed mer enn menn i de lavere aldersintervallene. Deretter øker mannsandelen med alder i de høytlønte stillingene, som lederstillinger og stillinger med krav om UH-utdanning.

Aldersfordelingen mellom kvinner og menn er forholdsvis lik. Det er noe høyere andel kvinner blant de yngre og midtre aldersgruppene, og noe høyere andel menn blant de eldre. Betydningen av ulik aldersfordeling på forskjeller i lønn har sunket jevnt siden 2004.

Dersom kvinner og menn hadde hatt lik aldersfordeling, ville lønnsgapet vært om lag ett prosentpoeng mindre i de første årene etter 2004. Fram mot 2025 reduseres betydningen av ulik aldersfordeling som forklaring på lønnsforskjellene mellom kvinner og menn. I 2025 ville lønnsgapet kun vært 0,1 prosentpoeng mindre dersom kvinner og menn hadde hatt lik aldersfordeling.

Kvinners og menns lønn etter kommunestørrelse

Et kjennetegn ved kommunesektoren er at andelen menn er større i store kommuner enn det den er i små og mellomstore kommuner. Det er også slik at lønnsgapet minker med økende kommunestørrelse. Figur 8 viser kvinners lønn som andel av menns lønn, fordelt etter kommunestørrelse. Andelen er høyest i de største kommunene i alle årene fra 2004 til 2024. Merk at fylkeskommuner er holdt utenom i figuren.

Noe av årsaken til at lønnsgapet minker med kommunestørrelse, skyldes ulik kjønnsfordeling på stillinger med ulikt lønnsnivå i små og store kommuner. I tillegg utgjør noen typer stillinger en større andel av samlet antall årsverk i små kommuner sammenlignet med store kommuner.

Tabell 9 viser andelen menn for et utvalg større stillinger i kommuner med under 5.000 innbyggere og over 18.000 innbyggere. Som det framgår av tabellen, er andelen menn i store stillinger som assistent og hjelpepleier, større i store kommuner enn den er i små kommuner. Dette er stillinger med relativt lav lønn. Høy andel menn i disse stillingene bidrar dermed til likere lønn mellom kjønnene samlet sett.

Blant ingeniører, som samlet sett er en mannsdominert gruppe, er andelen menn lavere i de store kommunene enn den er i de små kommunene. Ingeniør er et typisk høytlønnet yrke. Relativt lav andel menn blant ingeniører i de store kommunene, bidrar dermed også til likere lønn mellom kjønnene samlet sett i store kommuner.

Blant ledere er andelen menn omtrentlig lik i små og store kommuner. Men ledere utgjør en større andel av totalt antall årsverk i de små kommunene. Dermed blir en høytlønnet gruppe, med relativ høy andel menn, større i de små kommunene enn i de store. Dermed blir også lønnsgapet større.

Det kan også være andre årsaker til at lønnsgapet er større i de små kommunene sammenlignet med de store, men det er ikke undersøkt nærmere.

Har de sentrale lønnsoppgjørene bidratt til likelønn?

I KS-området er om lag 87 prosent av de ansatte omfattet av sentrale forhandlinger. Disse er plassert i Hovedtariffavtalens kapittel 4. Sentrale lønnstillegg utgjør det meste av lønnsveksten i kapittel 4.

Det gis ikke egne sentrale lønnstillegg til henholdsvis kvinner eller menn, men dersom tilleggene gis slik at det prosentvist gir et større bidrag til lønnsveksten for kvinner enn for menn, kan en si at det er et likelønnstrekk ved det sentrale oppgjøret.

Tabell 10 viser om dette har vært tilfellet for oppgjørene fra 2005 til 2025. Tabellen viser kvinners lønn som andel av menns lønn i forkant av oppgjørene, hva den ville ha blitt dersom det kun var de sentrale lønnstilleggene som påvirket lønnsnivået, og hva den viste seg å bli ved årets slutt. Tallene i tabellen omfatter kun stillinger i HTA kapittel 4, det vil si arbeidstakere som er omfattet av sentrale lønnsforhandlinger.

Før oppgjøret er registrert andel per 1. desember året før lønnsoppgjøret. Beregnet til under oppgjøret vil si hva andelen ville blitt dersom det kun var sentrale lønnstillegg som ga bidrag til lønnsnivået for kvinner og menn Etter oppgjøret er registrert andel per 1. desember samme år som lønnsoppgjøret.

I 13 av de 21 lønnsoppgjørene som har vært siden 2005 har det vært en likelønnsprofil på de sentrale tilleggene. Det vil si at dersom det kun var de sentrale tilleggene som avgjorde de nye lønnsnivåene til kvinner og menn, ville lønnsforskjellen samlet sett blitt mindre. Ingen av oppgjørene har hatt en profil på tilleggene som ville ført til større lønnsforskjeller mellom kvinner og menn, men en del av oppgjørene har hatt en kjønnsnøytral profil. (Merk: i 2009 var profilen på tilleggene slik at målt på ett desimal var det en kjønnsnøytral profil, og målt på to desimaler gikk tilleggene i favør menn.)

Mange av lønnsoppgjørene har hatt en lavlønnsprofil på de sentrale lønnstilleggene. En høyere andel kvinner enn menn befinner seg i den nedre enden av lønnsskalaen, tabell 2. En lavlønnsprofil på de sentrale tilleggene, har derfor også hatt en likelønnsprofil.

Merk at selv om de sentrale lønnstilleggene i mange av oppgjørene har hatt en likelønnsprofil for KS-området samlet sett, kan de har ført til større lønnsforskjeller i enkeltkommuner. Høye sentrale tillegg til stillingsgrupper med mange kvinner vil redusere lønnsgapet for kommunesektoren sett under ett. Men dersom en kommune har mange menn i de aktuelle stillingsgruppene, kan det, i teorien, føre til større lønnsforskjeller i kommunen. Høye sentrale tillegg til utvalgte stillingsgrupper kan også gi mindre lønnsforskjeller mellom kvinner og menn samlet sett, men samtidig føre til større forskjeller innad i de aktuelle stillingsgruppene. 

De sentrale lønnstilleggene har altså bidratt til å redusere lønnsforskjellen mellom kvinner og menn for KS-området samlet sett. Tabell 10 viser også hva kvinners lønn som andel av menns lønn viste seg å bli etter oppgjøret, altså det som ble registrert ved slutten av året. Endring i lønnsforskjell fra ett år til det neste er påvirket av tilleggene som gis under oppgjøret, og alle andre faktorer som gjennom året påvirker lønnsnivået. Slike faktorer kan være lokale tillegg, ansiennitetstillegg, og endret sammensetning av de ansatte.

I de fleste årene har forskjellen i kvinners og menns lønn blitt redusert mer enn det kun de sentrale tilleggene bidro med. For eksempel var kvinners lønn som andel av menns lønn 92,0 prosent i forkant av oppgjøret i 2005. De sentrale tilleggene bidro med å redusere forskjellen, slik av andelen ville blitt 92,3 prosent dersom det kun var de sentrale tilleggene som bidro til lønnsveksten. Men ved slutten av året viste andelen seg å være 92,7 prosent. Lønnsglidningen, det vil si lokale lønnstillegg, ansiennitetstillegg og sammensetningseffekter, bidro dermed også til å redusere lønnsgapet.   

Tabell 10 viser kvinners lønn som andel av menns lønn for arbeidstakere som er omfattet av sentrale forhandlinger, der vil si Hovedtariffavtalens kapittel 4. Fra 2004 til 2025 har kvinners lønn som andel av menns lønn i kapittel 4 økt fra 92 til 98,2 prosent, det vil si at lønnsgapet er redusert med over seks prosentpoeng.

Grunnen til at lønnsgapet var forholdsvis stort i 2004, skyldes at undervisningspersonell ble en del av kommunesektoren dette året. Lønnsnivået for undervisningspersonell var høyere enn for øvrige ansatte med sentral lønnsdannelse. Samtidig var kvinneandelen lavere enn snittet i kommunesektoren. Dette impliserte at kvinners lønn som andel av menns lønn var 92 prosent for kapittel 4 samlet. Men ser en på andelene for undervisningsansatte og øvrige ansatte enkeltvis, var de henholdsvis 96 og 98 prosent. Fram til 2025 har kvinners lønn som andel av menns lønn økt til 98,2 prosent for kapittel 4 samlet, mens den er tilnærmet 100 prosent for henholdsvis undervisningspersonell og øvrige ansatte enkeltvis. Dersom kvinner og menn hadde vært likt fordelt på stillingskoder i kapittel 4, ville kvinners lønn som andel av menns lønn vært 99 prosent i alle årene fra 2004 til 2025.

Stillinger med kun lokal lønnsdannelse

Tariffavtalen for KS-området er inndelt i lønnskapitler. Arbeidstakere i kapittel 4 er omfattet av sentrale lønnsforhandlinger, og utgjør hovedtyngden av årsverkene i KS-området samlet. Arbeidstakere i kapittel 3 og 5 får lønnstillegg avtalt lokalt i den enkelte kommune/fylkeskommune. Kapittel 3 består av ledere på ulike nivåer, mens kapittel 5 består av akademikere (f.eks. leger, advokater og ingeniører). Kapittel 3 og 5 ble opprettet i 2002, og i 2025 utgjorde de henholdsvis syv og ni prosent av årsverkene i KS-området samlet. 

I kapittel 3 har kvinners lønn som andel av menns lønn økt fra 89 til 92 prosent fra 2004 til 2025. For kapittel 5 har utviklingen vært forholdsvis flat med en andel på 96 til 97 prosent i alle årene i perioden, se figur 9.

Hvis kvinner og menn hadde vært likt fordelt på stillingskodene i kapittel 3, ville lønnsgapet blitt redusert med mellom 1,6 og 3,4 prosentpoeng, avhengig av hvilket år en ser på. Dersom aldersfordelingen til kvinner og menn i kapittel 3 var lik, ville lønnsgapet blitt redusert med mellom 0,4 og 1,5 prosentpoeng avhengig av hvilket år en ser på i tidsperioden. Det er særlig de første årene av perioden at ulik aldersfordeling mellom kvinner og menn forklarte noe av lønnsforskjellene. 

Arbeidstakere plassert i HTA kapittel 5 består av arbeidstakere med høyere utdannelse, som for eksempel lege, advokat, arkitekt, ingeniør eller tannlege. I kapittel 5 er andelen menn samlet sett 40 prosent. Andelen menn innenfor stillingskodene varierer fra null prosent for jordmor til 67 prosent for ingeniør.

Ulik fordeling på stillingskoder med ulikt lønnsnivå forklarer ikke forskjellen i lønn mellom kvinner og menn samlet sett for kapittel 5. Dersom kvinner og menn hadde fordelt seg likt på stillingskodene innenfor kapittel 5, ville lønnsgapet økt med mellom 0,4 og 1,0 prosentpoeng, avhengig av hvilket år en seg på i perioden fra 2004 til 2025. Korrigert for alder derimot, reduseres lønnsgapet med mellom 0,6 og 1,2 prosentpoeng avhengig av hvilket år en ser på. Det er særlig de første årene av perioden at ulik aldersfordeling mellom kvinner og menn forklarte noe av lønnsforskjellene i kapittel 5.      

Forskjeller i lønn og i lønnsinntekt

Lønnsforskjellene mellom kvinner og menn har hittil blitt målt som forskjeller i lønn korrigert for stillingsstørrelse, det vil si omregnet heltidsekvivalenter. En heltidsansatt har naturligvis høyere inntekt enn en deltidsansatt, hvis deres lønn omregnet til full stilling er lik. Dersom en heltidsansatt ingeniør tjener 650.000, vil den samme ingeniøren kun få utbetalt 325.000 hvis hen går ned til halv stilling. Hen har altså gått ned i lønnsinntekt, selv om hen ikke har gått ned i lønn.

Lønnsinntekt er altså definert som lønn til utbetaling før skatt og ulike trekk. Gjennomsnittlig lønnsinntekt er dermed bruttolønn per arbeidstaker, ikke per årsverk. Gjennomsnittlig lønn derimot er, som tidligere definert, bruttolønn per årsverk. Det vil si justert for stillingsstørrelse.

Flere menn enn kvinner jobber heltid, og gjennomsnittlig stillingsstørrelse er høyere for menn enn for kvinner. Det betyr at forskjellen i kvinners og menns lønnsinntekt er større enn forskjellen i lønn.

Hvor mye mer menn jobber enn kvinner er illustrert i figur 10, som viser gjennomsnittlig stillingsstørrelse for kvinner og menn. Menn har hatt høyere gjennomsnittlig stillingsstørrelse enn kvinner i alle årene fra 2004, men forskjellen er synkende. I 2004 var forskjellen i gjennomsnittlig stillingsstørrelse for kvinner og menn over elleve prosentpoeng. Fram til 2025 er forskjellen redusert til mindre enn ett prosentpoeng. Det er verdt å merke seg at forskjellen i andel heltidsansatte er langt større enn forskjellen i gjennomsnittlig stillingsstørrelse. I 2025 jobbet 59 prosent av kvinnene og 70 prosent av mennene heltid.

At gjennomsnittlig stillingsstørrelse for menn har gått ned i deler av perioden 2004-2025, henger sammen med at andelen arbeidstakere med utdanning på lavere nivå økte i deler av perioden. Dette er grupper som typisk jobber i små stillinger. Gjennomsnittlig stillingsstørrelse for menn i slike stillinger har i tillegg sunket siden 2004, noe som har trukket den gjennomsnittlige stillingsstørrelsen for menn samlet sett ytterligere ned.

Andelen mannlige ledere, som typisk jobber i fulle stillinger, har også sunket. Dette har også trukket ned samlet stillingsstørrelse for menn.

Men fra 2015 og utover har gjennomsnittlig stillingsstørrelse for menn økt jevnt. Dette er trolig virkningene av heltidserklæringen som ble undertegnet for første gang i 2013.

For kvinner har gjennomsnittlig stillingsstørrelse økt fra 75 prosent i 2004 til 83,5 prosent i 2025. Også for kvinner ser heltidserklæringen ut til å ha hatt en stor effekt på gjennomsnittlig stillingsstørrelse. Men for kvinnene har kompetansesammensetningen også trukket opp stillingsstørrelsene. Andelen arbeidstakere med utdanning på lavere nivå, som typisk er i små stillinger, har sunket. Samtidig har andelen ansatte med UH-utdanning økt. Disse jobber typisk i store stillinger.      

Siden menn jobber mer enn kvinner, er forskjellen i kvinners og menns gjennomsnittlige lønnsinntekt større enn forskjellen i kvinners og menns gjennomsnittlige lønn. Dette er illustrert i figur 11, som viser kvinners lønn som andel av menns lønn, og kvinners lønnsinntekt som andel av menns lønnsinntekt. Dersom samtlige kvinner og menn hadde jobbet heltid, ville de to grafene vært identiske.   

Kvinners lønn som andel av menns lønn har, som tidligere nevnt, økt fra 90 til 94,9 prosent fra 2004 til 2025. Kvinners lønnsinntekt som andel av menns lønnsinntekt er lavere. I 2004 var den 78 prosent. Fram til 2025 har den økt til 94,3 prosent. Dette henger altså sammen med at menn jobber mer enn kvinner, jf. figur 10, og får dermed høyere utbetalt lønn (lønnsinntekt). Dette gjelder spesielt i de første årene av perioden. I disse årene var forskjellen i kvinners og menns gjennomsnittlige stillingsstørrelse betydelig større enn den er i dag.

Ser vi kun på heltidsansatte er lønnsgapet mellom kvinner og menn ett til to prosentpoeng mindre enn når alle ansatte inkluderes, avhengig av hvilket år en ser på i årene fra 2004 til 2025. 

Oppsummert

Kort oppsummert går utviklingen i riktig retning. Lønnsgapet blir stadig mindre for KS-området sett under ett. Den viktigste forklaringen på forskjellen i kvinners og menns lønn er det kjønnsdelte arbeidsmarkedet. Kvinner og menn fordeler seg ulikt på stillinger med ulikt lønnsnivå. Men utviklingen i sysselsetting går i en slik retning at lønnsforskjellene blir stadig mindre, ved at det økte utdanningsnivået i kommunesektoren i all hovedsak har skjedd blant kvinner. De sentrale oppgjørene har, sammen med sysselsettingsutviklingen, også bidratt til mindre lønnsforskjeller mellom kjønnene.

Alle tall i denne rapporten er hentet fra KS’ PAI-register, men unntak av tabell 1 som er hentet fra Foreløpig TBU-rapport for 2026.