Med årets debatthefte inviterer KS til lokalpolitisk diskusjon om sterkere samarbeid og større kommuner. Hvilke hensyn taler for og hvilke taler imot?
I Norge har vi et generalistkommunesystem. Det betyr at alle kommuner og fylkeskommuner har ansvaret for de samme oppgavene. Store endringer i befolkning, arbeidskraft, økonomi, teknologi, beredskap og klimaendringer gjør det vanskeligere for mange å ivareta dette ansvaret. Utfordringene må møtes med innovasjon, utvikling og nye digitale løsninger. Det krever kompetanse og kapasitet – som det er knapphet på.
Flere offentlige utvalg har vurdert hvordan kommunesektoren kan møte sine økende utfordringer. De spør hvordan kommuner og fylkeskommuner kan sikre tilgang til kompetanse og kapasitet for å løse sine oppgaver. Det trengs kompetanse for å løse høyt spesialiserte og tverrfaglige oppgaver, og nok kapasitet til å utvikle tjenestene og lokalsamfunnet.
Flere av utredningene peker på at kommunene må samarbeide tettere eller slå seg sammen for å løse utfordringene.
Eksempler på samarbeid
Forsterket samarbeid i Vestre Varanger
Kommunene Tana, Båtsfjord, Berlevåg og Nesseby i Finnmark har etablert et forsterket interkommunalt samarbeid som kalles «Vestre Varanger 4K».
Kommunene fordeler oppgaver mellom seg. Hensikten er å bygge større fagmiljøer og sterkere kapasitet, samtidig som alle kommunene beholder arbeidsplasser og ansvar. De fire kommunene er vertskommuner for en eller flere oppgaver. Samarbeidet omfatter barnevern, forvaltningskontor for helse, IKT, økonomi og plankontor.
Modellen er en kombinasjon av flere administrative vertskommunesamarbeid og et kommunalt oppgavefellesskap. Samarbeidsformen omtales ofte som et «balansert vertskommunesamarbeid», eller «interkommunalt balansert samarbeid». Dette er den vanligste modellen for sterkere kommunesamarbeid.
Grunnlaget for 4K-samarbeidet er en intensjonsavtale inngått i februar 2021, om tjenesteproduksjon og tjenesteutvikling i Vestre Varanger. Avtalen har et klart mål om at de fire kommunene skal være faste samarbeidspartnere og en plan for å utvikle samarbeidet.
Vertskommuneavtalene har omtrent de samme reguleringene for å ivareta politisk styring og kontroll. Det er flere punkter om informasjonsutveksling mellom vertskommunen og samarbeidskommunene – om for eksempel budsjettvedtak, finansieringsplan og årsrapport for virksomheten. Kommunedirektøren i vertskommunen skal rapportere til alle kommunestyrene i budsjettprosess, tertialrapport og årsavslutning.
Avtalen om oppgavefellesskapet slår fast at representantskapet skal bestå av et medlem av kommunestyret fra hver av deltakerkommunene. Vedkommende har ansvar for å at de folkevalgte organene i egen kommune er godt orientert om samarbeidet. I tillegg skal det være et administrativt styre som består av kommunedirektørene i deltakerkommunene.
Kommunene sier at de i større grad klarer å oppfylle lovpålagte oppgaver, at fagmiljøene er blitt styrket og habilitetsutfordringer redusert. Dette er hovedmålene for samarbeidet. Det er ennå ikke realisert økonomiske gevinster i samarbeidet, men de forventes å komme på sikt.
Kommunene mener det er positivt at de ansatte er beholdt lokalt i kommunene, fordi det gir nærhet til brukerne. Men flere peker også på at samling av fagmiljøene kunne vært mer effektivt og gjort ledelse og oppfølging bedre.
Flere av kommunene opplever at økonomisk styring er krevende i interkommunale samarbeid. De peker også på at rapportering og informasjonsdeling mellom kommunene og mellom administrativ og politisk ledelse kan bli enda mer systematisk.
Folkevalgte opplever bedre styring med det kommunale oppgavefellesskapet, fordi representantskapet tar beslutninger.
I kommunale oppgavefellesskap opplever kommunene i mindre grad å miste kontroll, blant annet fordi det da er et representantskap som tar beslutninger. Samtidig opplever informantene at det er en stor ulempe at man i kommunalt oppgavefellesskap ikke kan fatte enkeltvedtak på vegne av andre kommuner. Flere av kommunene etterlyser en samarbeidsmodell som både sikrer demokratisk styring og kontroll, og samtidig åpner for å delegere vedtaksmyndighet.
Les mer i rapporten Menon Economics og Lund & co har laget for KS
Kommunene i Vestfold samarbeider om eierstyring
Kommunereformen førte til flere kommunesammenslåinger i Vestfold, slik at fylket nå har seks kommuner: Sandefjord, Larvik, Tønsberg, Færder, Holmestrand og Horten. Sammen med Vestfold fylkeskommune inngikk disse kommunene en samarbeidsavtale i 2022, kalt «Prinsipper for samordnet administrativ eierskapsoppfølging».
Avtalen regulerer kommunenes organisering av et administrativt eierskapsnettverk som skal gi bedre demokratisk og økonomisk styring og kontroll med selskaper og samarbeidsorganer kommunene eier helt eller delvis sammen. Det er ikke opprettet noe felles organ.
Denne modellen for sterkere kommunesamarbeid kalles «interkommunalt eierskapssamarbeid». I Vestfold er dette et avtalebasert nettverk som omfatter interkommunale selskaper, aksjeselskap, samvirkeforetak og kommunale oppgavefellesskap.
I hver kommune er det ansatt en eierskapskoordinator og disse utgjør et faglig nettverk som samarbeider om eierstyringen. Koordinatorene samarbeider blant annet om utkast til eierskapsstrategier, rapportering, planlegge stemmegivning i representantskapet og gi opplæring i eierstyring til folkevalgte.
Eierstyring er tema i kommunedirektørforumet i Vestfold minst én gang i året. Kostnadene til nettverket dekkes av den enkelte kommunes driftsbudsjett, basert på hvordan oppgavene fordeles i nettverket.
Politisk forankring i den enkelte kommune skjer ved at formannskapene fungerer som eierutvalg.
Eierskapsnettverket framstår som et velfungerende samarbeid mellom kommunene, ifølge Menon Economics. Det har gitt økt økonomisk kontroll, bedre samordning og en mer profesjonalisert eierskapsoppfølging og - styring.
Les mer i rapporten Menon Economics og Lund & co har laget for KS
Kommunene i Indre Namdal samarbeider om felles legetjeneste
Kommunene Grong, Lierne, Namsskogan og Røyrvik i Trøndelag samarbeider fra januar 2026 om Indre Namdal legesenter. Den felles legetjenesten er organisert som et kommunalt oppgavefellesskap, som har fått myndighet til å fatte enkeltvedtak. Denne myndigheten er hjemlet i forsøksloven, men Kommunal- og distriktsdepartementet foreslår nå at dette skal bli en fast ordning.
Kommunene samarbeider om legetjeneste i sykehjem, boform for heldøgns omsorg og pleie, helsestasjon og skolehelsetjeneste.
De ønsket å bruke kommunalt oppgavefellesskap, og ikke vertskommunesamarbeid, fordi det er bedre egnet å «sikre at alle kommuner får eierforhold til de samarbeidsformene som iverksettes». Det gir lik mulighet til styring og likt ansvar mellom de fire kommunene. Dette ble vurdert som særlig viktig fordi legetjenester er noe av det viktigste tjenestetilbudet en kommune gir sine innbyggere.
Les mer om Indre Namdal legetjeneste
Fylkeskommunal veiledning til distriktskommuner i Troms og Finnmark, Innlandet og Møre og Romsdal
Veiledningspiloten ble gjennomført som et forsøk 2020-2022. 14 utvalgte distriktskommuner fikk faglig veiledning og prosessbistand fra Distriktssenteret og fylkeskommunene Troms og Finnmark, Møre- og Romsdal og Innlandet.
Erfaringene viser at veiledningen styrket arbeidet med lokal samfunnsutvikling i de fleste kommunene og ga fylkeskommunene bedre forståelse av kommunenes behov. Men evalueringen viser også at fylkeskommunene ofte mangler kapasitet til å bistå kommunene. Konklusjonen var derfor at en sterkere regional støtterolle krever tydelig mandat, ressurser og kompetanse også på fylkesnivå.
Les mer om evalueringen av veiledningspiloten her
Eksempler på utredninger om sammenslåing
Vurdering av kommunesammenslåing for Gjøvik, Østre Toten og Vestre Toten
Kommunene gjennomførte en omfattende prosess for å vurdere en mulig sammenslåing. En utredning fra 2025 belyste blant annet kommunenes utfordringsbilde og fordeler og ulemper ved å løse oppgaver sammen eller hver for seg. Prosessen munnet ut i en intensjonsavtale og folkeavstemning. I mai 2026 sa alle tre kommunestyrene nei til sammenslåing.
Les rapporten fra Telemarksforskning
Intensjonsavtalen mellom kommunene
Kommunenes nettside om mulig sammenslåing
Fremtidig kommunestruktur for Herøy, Sande og Ulstein
De tre kommunene har fått utredet tre mulige veier videre: å fortsette som i dag, å forsterke det interkommunale samarbeidet eller å slå seg sammen til én kommune. Utredningen ser blant annet på demografi, arbeidskraft, økonomi, tjenester, fagmiljøer og lokaldemokrati.
Les utredningen fra Telemarksforskning
Konsekvensutredning kommunestruktur Flakstad, Moskenes og Vestvågøy
I Lofoten har Flakstad utredet muligheten for å bli en del av nye Vest-Lofoten kommune sammen med Moskenes og Vestvågøy. Etter en konsekvensutredning framforhandlet de tre kommunene våren 2026 en felles intensjonsavtale om en mulig sammenslåing. Avtalen omhandlet blant annet organisering, tjenestetilbud, lokaldemokrati og samfunnsutvikling.
I en rådgivende folkeavstemning i Flakstad 8. juni 2026 stemte 377 nei og 204 ja til at kommunen skulle bli en del av nye Vest-Lofoten kommune. Sammenslåingsprosessen mellom Moskenes og Vestvågøy fortsetter, med planlagt oppstart av den nye kommunen 1. januar 2028.
Les intensjonsavtalen mellom de tre kommunene
Les BDOs konsekvensutredning for kommunestruktur for Flakstad
Erfaringer og lærdom fra sammenslåingsprosessen mellom Sandefjord, Andebu og Stokke
Sandefjord, Andebu og Stokke slo seg sammen til nye Sandefjord 1. januar 2017. På oppdrag fra KS undersøkte Telemarksforsking og Deloitte i etterkant hvilke erfaringer og lærdommer fra prosessen som kan være nyttige for andre kommuner.
Evalueringen viser blant annet betydningen av å avklare tidlig hva som må være på plass før en sammenslåing, etablere en robust prosjektorganisasjon med tilstrekkelig kapasitet og kompetanse og avklare rollene mellom prosjektorganisasjonen og kommunenes ordinære organisasjoner. Rapporten trekker også fram erfaringer knyttet til blant annet arbeidsgiverpolitikk, interkommunalt samarbeid, kommunikasjon og lokaldemokrati.
Les rapporten fra Telemarksforskning
