Fakta om samfunnsendringer og løsninger

I 2032 skjer det et historisk vendepunkt når antall eldre over 65 år passerer antall unge under 20 år. I flere fylker er det slik allerede. Aldringen skjer først i distriktene.

SSBs befolkningsframskriving anslår at det blir dobbelt så mange eldre over 80 år fram mot 2050 – fra rundt 284.000 i dag til rundt 588.000 personer. Andelen fordobles fra rundt 5 til over 10 prosent. I 2050 anslås omtrent 20 proset av befolkningen å være 70 år eller eldre. 

Barn, unge, eldre og andre som står utenfor arbeidsmarkedet, forsørges av dem som er i jobb. Endringer i alderssammensetning gir derfor utslag i det som kalles forsørgerbyrden. Antall 20-64-åringer per person over 65 år vil reduseres fra rundt tre til rundt to de neste 15 årene. Bærekraften i velferdssamfunnet vil reduseres. 

Den store veksten skyldes både at fødselskullene var store de første tiårene etter andre verdenskrig og at levealderen har økt betydelig.

Eldre har i dag bedre helse enn tidligere og klarer seg hjemme stadig lenger. Funksjonsfriske leveår etter 70 år har økt med flere år i løpet av de siste to tiårene, viser en studie fra Folkehelseinstituttet.

Likevel er veksten i antall eldre så stor at behovet for helse- og omsorgstjenester vil øke kraftig. I FHI-studien er det forventet at antall personer som vil trenge bistand i hjemmet vil mer enn fordoble seg fra om lag 64.000 i 2020 til 160.000 i 2050.

Eldre vil i økende grad være en viktig ressurs i velferdssamfunnet, både som arbeidskraft, frivillige og pårørende. Pensjonisters bidrag til samfunnet gjennom frivillig innsats er årlig verdt 29 milliarder kroner. Med riktig innsats kan verdien være doblet i 2035, viser en rapport NyAnalyse AS har laget for Senteret for et aldersvennlig Norge.

For første gang i nyere tid vil veksten i personer i alderen 20–66 år stoppe opp – og kanskje gå noe ned – de neste tiårene. «Kamp om arbeidskraften» er derfor en av tre hovedutfordringer i norsk økonomi framover, sier regjeringen i perspektivmeldingen.

Samtidig som oppgavene vokser kraftig i helse- og omsorgstjenestene i kommunene, blir det knapt flere til å gjøre jobben.

Perspektivmeldingen anslår at det blir behov for 180.000 flere ansatte i helse- og omsorgssektoren fram mot 2060. Dette inkluderer også sykehusene og forutsetter dagens arbeidsinnsats per bruker. Dette er mange flere enn antatt økning i samlet sysselsetting på rundt 75.000 personer.

Statistisk sentralbyrå anslår i nye beregninger av helsepersonellbehovet at underskuddet på helsepersonell i 2025 er om lag 9.900 årsverk. I 2040 anslås underskuddet å ha økt til 42.400 årsverk. Mangelen ventes å bli størst blant helsefagarbeidere og sykepleiere. Behovsveksten blir særlig sterk i kommunale omsorgstjenester.

Den grunnleggende utfordringen er altså at tilbudet av arbeidskraft ikke øker. Det gjelder i hele arbeidslivet. Dette er en helt ny situasjon som verken kommunesektoren eller andre sektorer kan rekruttere seg ut av. Det er en felles samfunnsutfordring.

Det ligger i perspektivmeldingen at helse- og omsorgstjenestene må få størstedelen av arbeidskraften, fordi behovet er så stort. Lavere olje- og gassvirksomhet gjør at behovet for arbeidskraft blir mye mindre her. Mer effektiv offentlig forvaltning kan redusere behovet for arbeidskraft, slik at også andre samfunnsoppgaver og næringsliv kan få mer arbeidskraft. Det trengs særlig økte ressurser – både penger og arbeidskraft – til forsvaret og til klimaomstilling.    

På oppdrag fra Kommunal- og distriktsdepartementet har Telemarksforsking kartlagt arbeidskraftsbehovet i kommunesektoren. I rapporten anslås det en kraftig nedgang i arbeidsstyrken i mange distriktskommuner. I de 108 minst sentrale kommunene anslås det en nedgang i antall sysselsatte på 26 prosent fram mot 2050. Dette vil svekke de kommunale tjenestene, men også næringslivet, som vil undergrave grunnlaget for bosetting på lengre sikt.

Befolkningsutviklingen for unge under 20 år anslås å gå mer i bølger og er mer usikker enn for eldre, som allerede er født. 

Fram til 2040 vil det bli om lag 33.000 færre unge under 20 år, ifølge SSBs framskrivinger. Fra 2037 og fram til 2050 tar antallet seg opp noe, før det faller igjen.

Det siste tiåret har nedgangen i barnetallet særlig påvirket barnehagesektoren. Den kommende tiårsperioden vil det særlig bli nedgang i elevtallet i grunnskolen og i videregående opplæring.

For fylkeskommunene viser analyser fra Telemarksforsking at videregående opplæring må nedskaleres betydelig de neste ti årene fordi det blir færre 16–18-åringer i alle fylker.  

I første halvdel av 2030-tallet forventes offentlige utgifter å vokse mer enn inntektene, ifølge perspektivmeldingen.

Det meste av utgiftsveksten skyldes aldringen i befolkningen og økte utgifter til helse- og omsorgstjenester. I tillegg vil forsvarsutgiftene øke betydelig det kommende tiåret.  

Inntektene vil avta fordi antallet yrkesaktive skattebetalere ikke vokser og fordi statens inntekter fra olje og gass vil avta i takt med at aktiviteten går ned.

Dette fører til strammere økonomiske rammer for velferdssamfunnet. De offentlige utgiftene til over tid vokse med om lag 7 milliarder kroner mer per år enn inntektene, ifølge perspektivmeldingen. Det forutsetter at dagens velferdsordninger beholdes og skattesystemet videreføres.

Ubalanser mellom utgifter og inntekter kan dekkes inn gjennom lavere vekst i offentlige utgifter eller høyere vekst i inntektene, for eksempel ved at flere kommer i jobb og betaler skatt og bedre ressursbruk i det offentlige.

Kommuneøkonomien vil ikke bli skjermet fra disse grunnleggende endringene i økonomien. Det er et handlingsrom de nærmeste årene for å gjennomføre endring og omstilling i tjenestene, slik at velferdskommunene blir bærekraftige over tid.

I inntektssystemet for kommunesektoren er det en klar forventning at tjenestene endres i takt med endringer i befolkningen. Endringene i kommunenes kostnader som følge av demografiske endringer kompenseres med et nettobeløp – vekst i eldre aldersgrupper regnes mot eventuelle reduksjoner i yngre aldersgrupper. Inntektssystemet forutsetter altså at kommunene raskt vrir ressurser fra oppvekst til helse- og omsorgstjenester.

Perspektivmeldingen peker på flere retningsvalg som kan få flere i jobb. Disse antas å gi størst effekt:

• Økt yrkesdeltakelse blant eldre
• Økt sysselsetting blant innvandrere
• Færre på uføretrygd
• Redusert ufrivillig deltid
• Redusert sykefravær

Disse grepene handler om å hindre utenforskap, om å inkludere flere av dem som står utenfor arbeid og utdanning i arbeidslivet og om at de som er i arbeidslivet jobber mer (større stillinger) og lenger del av livet.

Perspektivmeldingen legger til grunn at flere eldre vil være yrkesaktive lenger, i snitt to år lenger enn nå, fordi vi får bedre helse og fordi pensjonsreformen stimulerer til det.

Å stanse økningen i særlig unge uføre vil ha aller størst effekt på sysselsettingen.

Å få flere i jobb vil styrke finansieringen av velferdssamfunnet: Utgiftene til trygdeordninger går ned, mens skatteinntektene øker.

• Større handlingsrom til lokaldemokratiet

For å løse oppgavene smartere, trenger kommuner og fylkeskommuner mindre statlig detaljstyring og større lokalt handlingsrom. Det peker både kommunekommisjonen og generalistkommuneutvalget på.

Lokaldemokratisk ansvar for viktige velferdstjenester er mest effektiv bruk av ressurser og mest demokratisk. Det er grunnlaget for kommunekommisjonens første utredning:    

Under tittelen «Hvorfor har vi kommuner?» skriver kommisjonen:

«Kommisjonen legger derfor til grunn at kommunal oppgaveløsning er et sentralt virkemiddel for å bevare både velferdssamfunnet og tilliten til demokratiet som beslutningssystem.»

Grunnen til at kommisjonen ble nedsatt er en bred politisk enighet om at det samlede statlige styringstrykket på kommunesektoren må reduseres. Det er særlig viktig når det blir større knapphet på både penger og arbeidskraft. For å bruke ressurser best mulig, må kommuner og fylkeskommuner finne nye løsninger for å organisere arbeidet og tjenestene og ta i bruk teknologi.

Kommunekommisjonen sier det slik:

«Slik kommisjonen vurderer det er tydelige nasjonale rammer, med en tydelig begrensning av statlig detaljstyring, en forutsetning for at dagens system med lokaldemokrati og desentralisert oppgaveløsning skal fungere etter intensjonen. De begrensninger som blant annet økonomi og demografi legger på framtidig ressursbruk, understreker behovet for at kommunesektorens fortrinn – lokal kunnskap om behov, ressurstilgang og kloke løsninger – får størst mulig spillerom.»

Også generalistkommuneutvalget (2023) gikk inn for å redusere graden av statlig detaljstyring:

«Utvalet meiner lokalt handlingsrom er naudsynt for å kunne tilpasse tenestetilbod og oppgåver til lokale tilhøve, og for å utvikle innovative løysingar på utfordringane kommunane står overfor.»

• Redusere behovet for helse- og omsorgstjenester

Helsepersonellkommisjonen pekte på at forebyggende folkehelsearbeid er viktig for å bidra til at innbyggerne lever lange og friske liv i egen bolig. Da kan vi jobbe lenger og trenger mindre helse- og omsorgstjenester. Kommunen kan sammen med eldre, pårørende og frivillige organisasjoner bidra til å styrke folkehelsen. Sammen kan vi også legge til rette for å bo i egen bolig så lenge som mulig, uten behov for hjelp.  

• Gi helse- og omsorgstjenester på riktig nivå

Forebygging og tilrettelegging i egen bolig utsetter behovet for helse- og omsorgstjenester. Når vi trenger slike tjenester, er prinsippet at de skal gis på lavest mulige effektive nivå (LEON). De fleste kommuner bruker en modell med omsorgstrapp, hvor helsehjelp gis etter behov – først hjemmetjenester etter behov, deretter mer hjelp i omsorgsbolig eller på sykehjem.

Telemarksforsking beskriver utviklingen slik i sin rapport Demografiske endringer og kommunal omstilling:

«Samtidig har det vært en utvikling i retning av at flere eldre bor hjemme lenger, støttet av hjemmetjenester og ulike former for tilrettelagte boliger, mens institusjonsplasser i sykehjem i større grad forbeholdes brukere med omfattende behov.»

Dette er en grunnleggende endring i organiseringen av tjenestene som bruker helsepersonell mer effektivt.

• Organisere arbeidet bedre

Særlig i helse- og omsorgstjenestene kan bedre organisering av arbeidstiden og fordeling av oppgaver mellom yrkesgrupper gjøre at kommunene kan løse oppgavene mer effektivt. Helse- og omsorgstjenestene tilbys hele døgnet hele året, slik at det må være helsepersonell på jobb til enhver tid. Effektiv bruk av personell krever gode turnuser som er fleksible for både arbeidsgivere og arbeidstakere. Det gjør også at arbeidet kan gjøres av flere heltidsansatte. Helsepersonellkommisjonen viste at Norge har den klart høyeste lege- og sykepleierandelen i forhold til innbyggere i Europa. Mange kommuner jobber godt for å organisere arbeidet bedre i Tørn-programmet, som KS driver i samarbeid med arbeidstakerorganisasjonene og staten.

• Digitalisering og innovasjon

Ny teknologi og digitale løsninger er en viktig del av nesten alle kommunale og fylkeskommunale tjenester. Sikre digitale løsninger gjør hverdagen lettere for ansatte og innbyggere.

Helsepersonellkommisjonen beskriver hvordan digitalisering og teknologi kan effektivisere driften og redusere behovet for arbeidskraft. Kunstig intelligens og robotteknologi kan avlaste personell for rutineoppgaver. Elektroniske pasientjournaler og andre digitale løsninger kan forenkle arbeidet og styrke samhandlingen i helsevesenet. Velferdsteknologi i hjemmet (sensorteknologi, alarmer o.l.) gjør det mulig å bo trygt hjemme lenger, og i institusjoner letter det arbeidet for heslepersonell.

KS Digital og KS utvikler felles digitale løsninger for kommunesektoren, som bidrar til omstilling og gjør det lettere å samarbeide. KS oppfordrer også kommunene til å samarbeide enda mer med hverandre om digitalisering, fordi dette er krevende å gjøre alene.

• Samarbeide tettere eller slå seg sammen

Det norske generalistkommunesystem innebærer at alle kommuner har ansvaret for de samme oppgavene og er regulert av de samme lovene. Generalistkommuneutvalget gikk inn for å beholde dette systemet, selv om det er stort sprik i hvor godt store og små kommuner klarer å ivareta alle sine oppgaver.

«Utvalgets flertall mener større kommuner er det tiltaket som på best måte vil opprettholde generalistkommuneprinsippet og styrke generalistkommunene. (…) større kommuner vil i de aller fleste tilfeller bidra til å løse utfordringene med mangel på kapasitet og kompetanse.»

Utvalget mener i tillegg at det bør føres en aktiv politikk for interkommunalt samarbeid og at det er behov for mer omfattende og langsiktig interkommunalt samarbeid i faste konstellasjoner. Regjeringen har sendt forslag om dette på høring.

Kommunekommisjonen skal behandle kommunesamarbeid og -struktur i sin neste utredning.

• Samarbeid og dialog i lokalsamfunnet

Sterkere samarbeid med pårørende, frivillige organisasjoner, næringsliv, kulturliv og andre aktører i lokalsamfunnet er viktig for å finne nye løsninger på oppgavene framover.

Dette er tema for innovasjons- og samskapingsutvalgets utredning Den nye velferdskommunen. De foreslår et «målrettet samfunnsoppdrag» på tvers av aktører og sektorer, med mål om å trygge framtidas velferd med knappere ressurser. De foreslår finansieringsløsninger for å drive og oppskalere nye løsninger.

KS og Frivillighet Norge har signert en plattform for samspill og samarbeid, for å styrke relasjonen mellom frivillig og kommunal sektor.