Skolestrukturendringer og habilitet

Demografiske endringer, sentralisering og økonomiske prioriteringer vil sannsynligvis medføre at debatter og vedtak om skolestrukturendringer i stadig større grad vil tvinge seg frem. Det gjelder vedtak om nedlegging av nærskole, sammenslåing av skoler, endring av skolekretsgrenser eller vedtak om lokalisering av ny skole. Spørsmålet om skolestrukturendringer kan typisk også oppstå i budsjettsammenhenger. Sakene kan være konfliktfylte, reise viktige politiske prioriteringsspørsmål, og kan ofte få privatrettslig betydning for mange. Elever, foresatte og ansatte til den skolen som vurderes nedlagt, men også den skole som får flere elever, vil påvirkes. Det kan påvirke lokalsamfunnet for øvrig, for eksempel eiere av butikker i nærheten av en skole som vurderes nedlagt. De prioriteringsvridninger som kan ligge til grunn for vedtak om strukturendringer, kan i neste omgang gi fordeler for andre. Som et eksempel kan besparelser ved skolestrukturendringer i neste omgang medføre økt satsing på eldreomsorg i form av sykehjem, hvor en folkevalgt kan ha sine pårørende.

Rettslig utgangspunkt

Hovedregelen i forvaltningsloven

De aktuelle reglene for habilitet følger av forvaltningsloven (fvl.) §§ 6–10, jf. kommuneloven § 11-10 og § 13-3.

Det er to hovedtyper regler, som må skilles:

• Absolutt inhabilitet (§ 6 første ledd)
• Skjønnsmessig/relativ inhabilitet (§ 6 andre ledd – “særegne forhold”)

De såkalte absolutte habilitetsreglene kommer sjelden til anvendelse i disse saker, blant annet fordi det treffes generelle vedtak, og det ikke er en «part» i saken.

Den sentrale regel å vurdere i disse saker er derfor fvl. § 6 andre ledd, som bestemmer at man er inhabil når det foreligger;

“særegne forhold som er egnet til å svekke tilliten til vedkommendes upartiskhet”

Det generelle utgangspunktet ved denne regelen er det må foretas en helhetsvurdering hvor følgende momenter er sentrale:

• tilknytning til saken
• sakens betydning for vedkommende
• om avgjørelsen kan gi særlig fordel eller ulempe, herunder hvor mange som rammes eller påvirkes av beslutningen
• allmennhetens tillit

Vi skal nedenfor redegjøre for enkelte konkrete typetilfeller ved skolestrukturendringer, hvor spørsmålet om habilitet typisk kommer opp.  

Typiske situasjoner i skolestruktursaker

Etter vår oppfatning vil det å ha et barn på skolen som rammes av skolestrukturendringer i seg selv ikke være et særegent forhold som medfører inhabilitet for folkevalgte. Dette gjelder ved generelle vedtak om strukturendringer i en kommune, men også hvor vedtaket gjelder, eller vil innebære, nedlegging av en konkret skole, hvor den folkevalgte har barn som går. Begrunnelsen for dette er at disse vedtakene som nevnt ofte vil ha privatrettslig betydning for mange, og listen for å bli inhabil legges da høyere. Vedtakene vil i tillegg – tross alt – som oftest ikke få vesentlig negativ innvirkning for de som rammes ved at retten til skoleplass selvsagt fortsatt ligger fast. Dette selv om det måtte gå på ny skole kan oppleves som belastende nok for de barn det gjelder. Det kan også for øvrig gi visse ulemper for foresatte, for eksempel ved lengre skolevei, hvor foresatte står for transporten. Det at disse sakene kan reise et sterkt politisk engasjement, skal i seg selv ikke tillegges vekt for at den folkevalgte bli inhabil, jf. også nedenfor. Fra denne regelen må det likevel gjøres unntak hvor nedleggelse særskilt rammer familien til en folkevalgt, for eksempel hvor skolenedleggelse medfører en vesentlig større reiseavstand for barnet.

Det er tilsvarende vår vurdering at det å være ansatt på den skolen som rammes av skolestrukturendringer, heller ikke i seg selv medfører inhabilitet. Begrunnelsen er som ovenfor. Dersom den ansatte derimot får vesentlig lengre reiseavstand til ny skole, eller dersom skolestrukturendringer er en del av en sannsynlig nedbemanningsprosess, og det slik er reell mulighet for at den ansatte kan miste sin stilling i kommunen, vil vurderingen etter vår oppfatning raskt bli annerledes. Det foreligger da en sterkere personlig interesse i saken enn hva som gjelder for andre, og den folkevalgte med en slik tilknytning til saken vil da raskt bli inhabil.

Det samme vil gjelde for en rektor på en skole, som kan miste sin arbeidstittel som følge av at skolen legges ned. Det foreligger også i en slik situasjon etter vår oppfatning særegne forhold som medfører inhabilitet.

Det følger av det ovennevnte at fjernere tilknytning til saken, slik som å ha barnebarn på skolen, eller lokal tilhørighet til den skole som vurderes nedlagt eller slått sammen, etter vår oppfatning ikke vil medføre inhabilitet. Vi får av og til spørsmål om hvorvidt frykt for verdinedgang av en bolig som følge av nedleggelse av grendeskole, vil medføre inhabilitet. Svaret er her normalt nei, blant annet som følge av at konsekvenser for markedsverdien av slike vedtak er usikre. Dersom den folkevalgte derimot vil få en ny stor skolebygning på sin naboeiendom, som med stor sannsynlighet vil medføre verdiforringelse av egen eiendom, vil imidlertid den folkevalgte bli inhabil. Det foreligger da foreligger «særegne forhold».

Det er videre slik at et sterkt engasjement i saken, og uttrykkelig uttrykte forhåndsstandpunkter fra folkevalgte, heller ikke medfører inhabilitet. Det ligger til selve kjernen i den folkevalgtes rolle å mene noe politisk, og det medfører ikke inhabilitet.

Særlig om folkevalgte – litt romsligere terskel enn for ansatte

Habilitetsreglene skal i utgangspunktet anvendes likt for folkevalgte og administrasjonen. I praksis kan det likevel bli mindre forskjeller ved at habilitetsreglene kan praktiseres noe mindre strengt for folkevalgte enn for ansatte i administrasjonen. Dette skyldes hensynet til lokaldemokratiet og den folkevalgtes ombudsrolle/representasjonsprinsippet. I enkelte situasjoner kan den folkevalgte også nettopp være valgt inn fordi han/hun er imot skolenedleggelser.

For ansatte i administrasjonen kan det ved skolestruktursaker også være grunn til å praktisere et visst «forsiktighetsprinsipp/føre var prinsipp» for å unngå at det settes spørsmål ved ansattes habilitet. Det innebærer at ansatte som har særlig nær tilknytning til en grendeskole som følge av barnet går der, ikke bør gis i oppdrag å utrede nedleggelse av skolen. Det samme gjelder ansatte som på forhånd av en eller annen grunn har uttrykte klare forhåndsstandpunkter. Det vil svekke tilliten til administrasjonens objektive utredning om samme saksbehandler også skal utrede saken. Hvorvidt den ansatte rettslig er inhabil, må likevel vurderes nærmere blant annet basert på de momenter som nevnt under punkt 2.1. Det kan herunder også være relevant å se på størrelse på administrasjonen, herunder hvor mange aktuelle saksbehandlere som tilgjengelig for å utrede saken.

Nærmere om saksbehandlingen

Når det gjelder ansatte, er det hver enkeltes plikt til å selv vurdere sin habilitet. Den praktiske hovedregel er likevel at spørsmålet tas opp med den overordnede som avgjør spørsmålet. Spørsmålet skal tas opp tidlig.

Når det gjelder folkevalgte, er det organet selv om avgjør spørsmålet om habilitet. Den enkelte folkevalgte plikter å ta opp og redegjøre for de forhold som eventuelt kan begrunne inhabilitet.  Som anbefalt av KS i «hefte for folkevalgt opplæring» bør den folkevalgte i god tid i forveien melde fra til ordfører om de konkrete forhold som kan begrunne habilitet, slik at ordfører kan innhente råd om vurderingen og på det grunnlaget også legge opp til en hensiktsmessig behandling av habilitetsspørsmålet (Hefter for folkevalgte - Hjem). Det er i den forbindelse også verdt å merke seg uttalelser av Høyesterett i Rt-1996-64, hvor Høyesterett uttalte at hvor det folkevalgte organet har drøftet spørsmålet om habilitet, hvor de aktuelle forhold som kan begrunne habilitet er redegjort for i forveien, så kan organets standpunkt være et moment i tvilstilfeller. Det kan også være verdt å merke seg i saker om skolestrukturendringer.  

Den aktuelle folkevalgte som habilitetsspørsmålet gjelder for skal selv ikke delta ved vurderingen av spørsmålet om habilitet.

Avgjørelser om habilitetsspørsmål skal fremgå av møteprotokollen.