Sikkerhet, beredskap og offentlig innsyn

Kommuner og fylkeskommuner har normalt en del dokumenter som det kan være problematisk å gi offentlig innsyn i av hensyn til sikkerhet og beredskap. Dette gjelder blant annet risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS), beredskapsplaner, krisehåndteringsplaner, og planer for evakuering og varsling av innbyggere.

De viktigste unntaksgrunnlagene knyttet til sikkerhet og beredskap

Utgangspunktet etter offentleglova § 3 er at offentlige organers saksdokumenter, journaler og lignende registre er åpne for innsyn om ikke annet følger av lov eller forskrift. Offentleglova har flere mulige hjemler for unntatt offentlighet for dokumenter eller opplysninger hvor innsyn kan skade kommunens arbeid med sikkerhet og beredskap. De viktigste er:

• offentleglova § 14, som gir hjemmel for unntak fra innsyn for organinterne dokumenter.
• offentleglova § 21, som gir hjemmel for unntak fra innsyn når det er påkrevd av nasjonale sikkerhetshensyn eller forsvaret av landet.
• offentleglova § 24 tredje ledd, som gir hjemmel for unntak dersom innsyn ville lette gjennomføringen av straffbare handlinger.

Disse tre grunnlagene for unntak har hver sine vilkår som må vurderes nærmere i den enkelte sak. I tillegg må man også vurdere merinnsyn etter offentleglova § 11, da hjemlene bare gir adgang til å unnta dokumenter eller opplysninger fra innsyn og ikke noen plikt til dette.

Adgangen til å unnta organinterne dokumenter - offentleglova § 14

Normalt er det hensiktsmessig først å vurdere om et dokument kan og bør unntas etter hjemmel for organinterne dokumenter i offentleglova § 14. Bestemmelsen oppstiller ikke andre vilkår enn at dokumentet må være utarbeidet av organet selv for egen intern saksforberedelse, og at dokumentet som hovedregel heller ikke må være sendt ut av organet.

Det er noen generelle avgrensninger mot unntaksadgangen i § 14 andre ledd – herunder dokumenter som inneholder den endelige avgjørelsen i en sak, generelle retningslinjer for saksbehandlingen til organet m.v. Disse fremstår generelt som lite praktiske for typiske dokumenter hvor sikkerhets- og beredskapshensyn gjør seg gjeldende.

Dette innebærer at for dokumenter hvor sikkerhets- og beredskapshensyn gjør seg gjeldende, er det hovedsakelig at dokumentene eventuelt er sendt ut til eksempelvis samarbeidende organer, som fører til at § 14 ikke kan benyttes. Det kan imidlertid også hende at de særskilte begrensningene for kommuner og fylkeskommuner i offentleglova § 16 – som vi ikke går inn på her – utelukker anvendelse av § 14. Dette beror generelt på forholdene knyttet til det enkelte dokumentet.

Nærmere om offentleglova § 21

Dersom unntakshjemmelen for organinterne dokumenter ikke kan benyttes, er det offentleglova § 21 som fremstår som den mest praktiske unntakshjemmelen knyttet til sikkerhet og beredskap. Vi skal her derfor se nærmere på denne. Bestemmelsen lyder slik:

«Det kan gjerast unntak frå innsyn for opplysningar når det er påkravd av nasjonale tryggingsomsyn eller forsvaret av landet.»

Begrepet «nasjonale tryggingsomsyn» (nasjonale sikkerhetshensyn) er etter ordlyden nokså vidt, og kan omfatte alle typer opplysninger så lenge de har en tilknytning til sikkerhetshensyn. Siden dette begrepet er videre enn det andre alternativet «forsvaret av landet», er dette det mest praktiske alternativet å vurdere i de fleste saker.

Det er presisert i lovforarbeidene at «alternativet nasjonale tryggingsomsyn» vil f.eks. verne om opplysninger som kan skade verksemda til politiet, medrekna overvakingspolitiet, og det sivile beredskapsopplegget i samfunnet», jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) s. 143.

I lovkommentaren på Juridika.no av Brandt m.fl. er følgende uttalt:

«Nasjonale sikkerhetshensyn omfatter nasjonal sikkerhet og beredskap i vid forstand. Hva som omfattes av begrepet vil kunne påvirkes av samfunnsutviklingen og det allmenne synet på sikkerhets- og beredskapsspørsmål over tid. En rekke samfunnsfunksjoner har betydning for sikkerhet og beredskap. Digital infrastruktur, olje- og gassinstallasjoner, infrastruktur for energi, transportplaner, sivile beredskapsopplegg, bygninger, nøkkelpersoner i samfunnet, opplysninger om telefonsamtaler, møtested og møtetidspunkt er eksempler på forhold som kan ha betydning for sikkerhet og beredskap. Opplysninger om slike forhold vil potensielt kunne ha skadevirkninger på «nasjonale sikkerhetshensyn».

Vi er enige i denne tolkningen av bestemmelsen. Uttalelsen illustrerer også bredden i hva som kan anses som nasjonale sikkerhetshensyn, og eksemplene som er nevnt er ikke uttømmende.

Når det gjelder terskelen for å unnta opplysninger fra offentlig innsyn, gir i utgangspunktet ordlyden «påkravd» nokså begrenset veiledning. Lovforarbeidene tilsier at det må foreligge en reell fare for at innsyn fører til skadevirkninger av et visst omfang for nasjonale sikkerhetshensyn, se spesialmerknadene til § 21 i Ot. prp. nr. 102 (2004-2005) på s. 143, med videre henvisninger til spesialmerknadene til § 20. Dette er heller ikke en særlig klar terskel å forholde seg til, fordi det er stort rom for delte meninger om hva som må anses som skadevirkninger av et «visst omfang» for nasjonale sikkerhetshensyn.

Lovbestemmelser må i en rimelig utstrekning tolkes i lys av samfunnsutviklingen. Offentleglova ble vedtatt i 2009. Samfunnsutviklingen siden den gang tilsier at det bør være lettere å anse unntak som påkrevd i dag enn tidligere. I Justisdepartementets veileder til offentleglova fra 2009 er det uttalt at «fjerntliggjande og små farer for skadeverknader er ikkje tilstrekkeleg» (s. 136). Denne forståelsen bør etter vårt syn i dag anses som noe utdatert. Mange trusler mot nasjonal sikkerhet knyttet til kommunal dokumentasjon kan isolert sett fremstå «små» i et nasjonalt perspektiv. Summen av offentlig innsyn i slike saker kan imidlertid innebære at nasjonale sikkerhetshensyn blir grovt tilsidesatt. I tvilstilfeller kan det derfor være mest riktig å avslå innsyn, og begrunne avslaget best mulig i en eventuell klagebehandling for et klageorgan.

Det er også nødvendig å være oppmerksom på at offentleglova § 21 kun hjemler unntak for konkrete opplysninger i dokumenter. Dersom dokumentet i sin helhet skal unntas fra innsyn, må dette hjemles i offentleglova § 12.

Kort om unntak etter sikkerhetsloven

Det er også andre lovhjemler for å verne Norges sikkerhetsinteresser på dette området. Vi nevner særlig at etter sikkerhetsloven § 5-3 skal informasjon som må beskyttes av sikkerhetsmessige grunner, sikkerhetsgraderes. Etter sikkerhetsloven § 5-4 gjelder det taushetsplikt for sikkerhetsgradert informasjon. Slik informasjon må unntas etter offentleglova § 13 første ledd. Vi går ikke nærmere inn i dette her.