Økonomiske effekter av interkommunalt samarbeid

Denne masteroppgaven og artikkelen er skrevet av  Synne Borøy, masterstudent i statsvitenskap og ledelse ved Universitetet i Agder.

Kan interkommunalt samarbeid redusere kommunenes kostnader?

Kommunestrukturen i Norge har vært gjenstand for omfattende debatt de siste årene. Et sentralt spørsmål har vært om kommunene er store nok til å håndtere de oppgavene de er satt til. Dette er en særlig utfordring for små og usentrale kommuner, som ofte er avhengige av interkommunalt samarbeid for å kunne opprettholde et godt tjenestetilbud.

En vanlig antakelse er at kommuner kan oppnå stordriftsfordeler og dermed lavere kostnader gjennom samarbeid. Forskningen gir imidlertid ikke et entydig svar på om slike gevinster faktisk realiseres i praksis. Dette er særlig aktuelt fordi bruken av interkommunalt samarbeid har økt over tid, fra 15 prosent i 2004 til 26 prosent i 2024 (Organisasjonsdatabasen, u.å.). Denne utviklingen tyder på at behovet for samarbeid er stort, til tross for flere kommunesammenslåinger de siste årene.

Samtidig vet vi relativt lite om de økonomiske effektene av interkommunalt samarbeid, hvert fall på overordnet nivå. Tidligere forskning har i stor grad konsentrert seg om enkeltområder som barnevern, revisjon, legevakt og renovasjon. Så langt jeg kjenner til, har ingen norske studier undersøkt om selve omfanget av interkommunalt samarbeid har betydning for kommunenes samlede økonomi, og formålet med denne oppgaven har vært å bidra til å fylle dette kunnskapshullet.

Om oppgaven

Oppgaven undersøker hvordan omfanget av interkommunalt samarbeid påvirker kommunenes kostnader på tre nivåer. På overordnet nivå analyseres kommunenes samlede kostnader, på mellomnivå skilles det mellom kapitalintensive og arbeidskraftintensive tjenester, og på tjenestenivå analyseres fire utvalgte tjenester: barnevern, revisjon, vann, avløp og renovasjon (VAR) og brann- og ulykkesvern.

Oppgaven tar utgangspunkt i følgende problemstillinger:

1. Hvordan påvirker omfanget av interkommunalt samarbeid norske kommuners økonomi, målt ved brutto driftsutgifter per innbygger?

2. Hva betyr omfanget av interkommunalt samarbeid innenfor ulike typer tjenester for utgiftene til disse tjenestene, målt ved brutto driftsutgifter per innbygger?

3. Hva betyr omfanget av interkommunalt samarbeid innenfor ulike enkelttjenester for utgiftene til disse tjenestene, målt ved brutto driftsutgifter per innbygger?

Oppgaven bygger på teorier som belyser mulige fordeler og ulemper ved interkommunalt samarbeid. Særlig står teorier om stordriftsfordeler og transaksjonskostnader sentralt. Disse teoriene bidrar til å forklare hvorfor interkommunalt samarbeid kan føre til både lavere og høyere kostnader.

Datagrunnlag og variabler

For å besvare problemstillingene ble det gjennomført en tverrsnittsundersøkelse av norske kommuner basert på data om kommunal og fylkeskommunal organisering fra organisasjonsdatabasen og økonomiske data fra KOSTRA for 2024 og 2025. Data fra begge år ble brukt for å undersøke om funnene var robuste.

For å studere kostnadseffektene av interkommunalt samarbeid ble kostnader målt som brutto driftsutgifter per innbygger. Omfanget av interkommunalt samarbeid ble på overordnet nivå og mellomnivå målt som andelen kommunale oppgaver som ble løst gjennom interkommunalt samarbeid. På tjenestenivå ble samarbeid operasjonalisert som hvorvidt kommunen inngår i interkommunalt samarbeid om barnevern, revisjon, vann, avløp og renovasjon (VAR) eller brann- og ulykkesvern.

I tillegg ble det kontrollert for andre forhold som kan tenkes å påvirke kostnadene, som befolkning og frie inntekter. Det ble kontrollert for disse forholdene på alle tre nivåene, noe som gjorde det mulig å isolere effekten av interkommunalt samarbeid.

Hovedfunn

For å undersøke sammenhengen mellom interkommunalt samarbeid og kostnader ble det gjennomført multivariate regresjonsanalyser på tre nivåer. Analysene viser at:

• Interkommunalt samarbeid gir ikke lavere kostnader på overordnet nivå. Analysene viser ingen signifikant sammenheng mellom omfanget av interkommunalt samarbeid og brutto driftsutgifter per innbygger. 

• Det er heller ingen forskjeller mellom kapitalintensive og arbeidskraftintensive tjenester. Oppgaven finner ingen signifikante sammenhenger når det skilles mellom ulike typer tjenester. 

• På tjenestenivå finner oppgaven ingen signifikante sammenhenger mellom interkommunalt samarbeid og kostnader for barnevern, VAR eller brann- og ulykkesvern. Dette tyder på at interkommunalt samarbeid verken reduserer eller øker kostnadene knyttet til disse tjenestene. 

• Samarbeid om revisjon er derimot forbundet med høyere kostnader. Oppgaven finner at kommuner som samarbeider om revisjon, har høyere brutto driftsutgifter per innbygger enn kommuner som ikke samarbeider.

At oppgaven ikke finner signifikante effekter verken på overordnet nivå eller mellomnivå, kan skyldes at samarbeid påvirker ulike tjenester i ulike retninger. Det kan bidra til lavere kostnader for noen tjenester, samtidig som det kan bidra til høyere kostnader for andre. Det er heller ikke gitt at slike forskjeller følger inndelingen i arbeidskraftintensive og kapitalintensive tjenester. I tillegg viser tidligere forskning at kostnadseffektene av interkommunalt samarbeid kan variere mellom ulike tjenester, også innenfor samme tjenesteområde, som følge av ulik kostnadsstruktur (Bel & Sebö, 2021; Bel & Warner, 2015). Et annet viktig poeng er at oppgaven verken tar hensyn til størrelsen på samarbeidet eller hvordan samarbeidet er organisert. Dette kan bidra til at eventuelle kostnadseffekter uteblir.

Samtidig er samarbeid om revisjon forbundet med høyere kostnader, og revisjon skiller seg dermed fra de øvrige tjenestene. En mulig forklaring er at revisjonstjenester leveres i et konkurranseutsatt marked, hvor private aktører kan tilby tjenesten til en lavere pris. Sammenligningsgrunnlaget er altså kjøp fra private aktører, og ikke oppgaveløsning innenfor egen driftsorganisasjon. Dette samsvarer også med tidligere forskning (Blåka & Jacobsen, 2025).

Konklusjon                                                          

Hovedfunnene viser at interkommunalt samarbeid i liten grad påvirker kommunenes kostnader. Analysene finner ingen signifikante sammenhenger, verken på overordnet nivå, mellomnivå eller for tre av de fire tjenestene som analyseres. Samtidig viser oppgaven at samarbeid om revisjon er forbundet med høyere kostnader. Dette tyder på at effektene av interkommunalt samarbeid varierer mellom tjenester, og at forskjeller i tjenestenes kostnadsstruktur kan påvirke hvilke økonomiske effekter samarbeid gir.

Samlet sett utfordrer funnene antakelsen om at interkommunalt samarbeid gir lavere kostnader. Dette gir grunn til å spørre om lavere kostnader egentlig er den viktigste begrunnelsen for samarbeid, eller om andre hensyn kan være vel så viktige. Samarbeid kan for eksempel være motivert av et ønske om å forbedre tjenestekvaliteten eller styrke kapasiteten i tjenestetilbudet. Dette understreker behovet for videre forskning på hvordan interkommunalt samarbeid påvirker andre forhold enn økonomi.

Les masteroppgaven (pdf)