Får kommuner stordriftsfordeler av å samarbeide?

Av Ingrid Måleng

Gjennom en kvantitativ undersøkelse ønsket denne studien å finne ut hvorvidt kommunene kan oppnå stordriftsfordeler av å samarbeide om vann- og avløpstjenester. Vann og avløp kan anses som noen av kommunens mest samfunnskritiske tjenester. I dag står de norske kommunene overfor store utfordringer når det kommer til å ta vare på, og oppgradere, infrastrukturen til vann- og avløpstjenestene våre.

Det er et stort vedlikeholdsetterslep på transportsystemene til vann og avløp, og i tillegg må kommunene tilpasse seg nye miljøkrav. Dette anslås å koste omtrent 500 milliarder kroner de neste 15-20 årene, og kan bli svært dyrt for innbyggerne ettersom tjenestene betjenes av selvkost. Av den grunn ønsket denne studien å finne ut om interkommunalt samarbeid kan være en løsning på å redusere disse kommende kostnadene. Studien ser på vann- og avløpskostnadene på kommunalt nivå og sammenligner kommunene som leverer tjenesten i egen driftsorganisasjon med kommunene som inngår i interkommunalt samarbeid.

Mindre kommuner har størst utfordringer

En sluttrapport fra Norsk Vann sin arbeidsgruppe for effektiv organisering av vann- og avløpstjenester, viser at de minste kommunene ikke er optimale for å løse de fremtidige vann- og avløpstjenestene. Både kvaliteten på tjenesten, samt lavere gebyrer, er noen av fordelene ved å levere disse tjenestene i større enheter (Norsk Vann, 2021, s. 22). Med andre ord er det de minste kommunene som har de største utfordringene. De har blant annet dårligere vannkvalitet og leveringsstabilitet, og ledningsfornyelse skjer sjeldnere i disse kommunene (Oslo Economics et al, 2022, s. 19).

I tillegg viser rapporten at det kan være vanskeligere å rekruttere rett kompetanse på fagfeltet i mindre kommuner, noe som er en forutsetning for å kunne optimalisere vann- og avløpstjenestene (Norsk Vann, 2021, s. 8). Ingeniører og sivilingeniører er høyt oppe på listen over yrkesgrupper som er vanskelige å rekruttere (NOU 2023: 9, s. 123). Gjennom interkommunalt samarbeid kan de mindre kommunene ha mulighet til å oppnå de samme stordriftsfordelene som de større og mer befolkningsrike kommunene har. På denne måten vil kostnaden fordeles på flere og man får samtidig muligheten til å etablere er mer attraktivt fagmiljø.

Om oppgaven

Problemstillingen som oppgaven ønsket å undersøke var derfor: «Hvordan påvirker interkommunalt samarbeid kostnader på vann- og avløpstjenester?».

Oppgaven har benyttet teori som belyser fordelene og ulempene ved interorganisatorisk samarbeid for å kunne studere de instrumentelle effektene ved interkommunalt samarbeid. Studien bygger derfor på teori om nettverksorganisering, stordriftsfordeler, transaksjonskostnader og prinsipal-agent-teori, som igjen har munnet ut i fire hypoteser som studien undersøker.

Hypotesene var:

• H1: Kommuner som samarbeider vil ha lavere kostnader knyttet til vann og avløp, enn kommuner som ikke samarbeider.
• H2 (alternativ): Kommuner som samarbeider vil ha høyere kostnader knyttet til vann og avløp, enn kommuner som ikke samarbeider.
• H3: Desto flere som inngår i interkommunale samarbeid, desto høyere vil kostnadene bli. H4: Interkommunale samarbeid som er organisert i en felles organisasjon fører til høyere kostnader enn avtalebaserte samarbeid.

For å kunne undersøke problemstillingen og hypotesene ble det gjennomført en tverrsnittsundersøkelse av alle kommunene i Norge, som tok utgangspunkt i sekundærdata fra SSB og Samfunnsbedriftene. Studien benytter statistikk og data fra 2023, da dette var nyeste tilgjengelige data ved oppstart av prosjektet, og sammenligner derfor kommunene som samarbeidet om vann og avløp i 2023 med kommunene som ikke samarbeidet om vann og avløp i 2023.

Kostnadseffekter av samarbeid

For å kunne studere kostnadseffektene av interkommunalt samarbeid, var det naturlig at vann og avløpskostnader ble brukt som avhengig variabel. Avhengig variabel er derfor kostnader knyttet til vann og avløp. Som mål på dette benyttes driftsutgiftene til vann- og avløpstjenesten. Videre skiller studien mellom tre uavhengige variabler som studeres i både vannsektoren og i avløpssektoren. Den første uavhengige variabelen er om kommunene inngår i interkommunalt samarbeid om vann og avløp. Den andre uavhengige variabelen er antall samarbeidskommuner. Denne variabelen blir brukt som indikator på om kostnadseffektiviteten til interkommunale samarbeid avhenger av størrelsesdimensjon. Den siste uavhengige variabelen er organiseringsformene til samarbeidene, og ble brukt for å finne ut hvorvidt samarbeidenes organiseringsform kan påvirke kostnader.

Studien kontrollerer også for andre forhold som kan tenkes å påvirke vann- og avløpskostnader. Det er kommunens økonomi, befolkningstetthet, innbyggertall, kvalitet på tjenesten og om kommunen deltar i samarbeid om både vann og avløp. Ved å inkludere andre forhold som kan påvirke kostnaden, kunne man isolere effekten av uavhengig variabel.

Hovedfunn

For å knytte avhengig variabel til mulige forklaringsvariabler ble det kjørt multivariate lineære regresjonsanalyser. Hovedfunnene i analysene var:

• Det er forskjell på kostnadseffektene av interkommunalt samarbeid i vannsektoren og avløpssektoren. Analysene viser kun signifikante effekter av uavhengige variabler i avløpssektoren.
• Interkommunalt samarbeid om avløp gir økte kostnader. Med andre ord er det kostnadsineffektivt.
• Likevel viser et annet funn at desto flere kommuner som samarbeider om avløp, desto lavere blir kostnaden. Dermed må størrelsesdimensjonen til samarbeidet tas i betraktning for å oppnå eventuelle stordriftsfordeler, og for å gjøre samarbeidet kostnadseffektivt.
• Det siste hovedfunnet viser at interkommunale samarbeid som er organisert som felles organisasjoner fører til høyere kostnader. Dermed er det mer kostnadseffektivt å inngå i avtalebaserte eller vertskommunesamarbeid fremfor kommunale oppgavefellesskap, interkommunale selskaper og AS.

Konklusjon

Studien kan konkludere med at de empiriske funnene i denne studien får støtte til noen av hypotesene, men ikke alle. Oppgaven har funnet at interkommunalt samarbeid om avløp fører til høyere kostnader, og at samarbeidets omfang er av betydning for å kunne oppnå stordriftsfordeler. Det er også funnet betydelige forskjeller på vannsektoren og avløpssektoren. I vannsektoren er det ingenting som tilsier at interkommunalt samarbeid har en påvirkning på kostnader. I avløpssektoren er det derimot signifikante effekter som gir støtte til hypotesen om at det er dyrere for kommunene å samarbeide.

Samtidig finner studien effekter som støtter opp under antakelsene om at det er stordriftsfordeler å hente ved avløpssamarbeid. Det viser seg at desto større samarbeidene er, desto mer kostnadseffektive er de. I tillegg finner studien at kontraktsbaserte samarbeid er billigere enn samarbeid som er organisert som felles organisasjoner. Det gir støtte til den siste hypotesen. Av den grunn kan det konkluderes med at interkommunalt samarbeid ikke har den svakeste ytelsen av styringsformene når størrelsesdimensjon og organiseringsform tas i betraktning. Videre forskning bør derfor fortsette å ikke kun betrakte interkommunalt samarbeid som en dikotomi, men som et sammensatt fenomen.

Her kan du lese hele oppgaven til Ingrid Måleng