Dette er kommunekommisjonens første rapport

Denne artikkelen oppsummerer de viktigste hovedpunktene i kommunekommisjonens første utredning.

Kommunekommisjonen beskriver godt lokaldemokratiets styrker. Når viktige velferdsoppgaver løses lokalt, gir det rom for en effektiv tilpassing av tjenestene til lokale behov og ressurser. Men da må kommunene ha tilstrekkelig frihet til å bestemme hvordan oppgavene skal løses innenfor overordnede nasjonale rammer og mål. Blir statens styring av kommunene for sterk og detaljert, kan det undergrave både en effektiv bruk av samfunnets ressurser og lokaldemokratiet.

Kommisjonen viser til at Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) i flere rapporter har kartlagt og vurdert utviklingen i statens styring av kommunesektoren. DFØs vurdering er at det samlede statlige styringstrykket er stort og økende.

Kommisjonens problemforståelse

I løpet av neste stortingsperiode ventes veksten i offentlige utgifter å bli høyere enn inntektsveksten. Det skyldes i hovedsak fallende inntekter fra petroleumsvirksomheten og voksende behov for helse- og omsorgstjenester. Handlingsrommet i statsbudsjettene vil avta, og det vil også føre til strammere kommuneøkonomi.

Statistisk sentralbyrås (SSB) befolkningsframskrivinger viser at det ventes en sterk vekst i antall eldre, færre barn og unge og lav vekst i aldersgruppen i yrkesaktiv alder (20-66 år). I mindre sentrale kommuner ventes arbeidsstyrken å bli redusert.  

I dag er det om lag 3,7 yrkesaktive per pensjonist. I 2040 vil dette forholdstallet være 2,8. I de minst sentrale kommunene vil det være 1,9. Samtidig vil flere eldre kreve mer arbeidskraft i helse- og omsorgstjenestene. Derfor trengs det tiltak som gjør at kommunene kan bruke arbeidskraft mer effektivt.

Kommisjonen mener derfor det er nødvendig å redusere den statlige styringen betydelig, slik at kommunesektoren får større handlingsrom til å gjennomføre nødvendige omstillinger. Staten må gi kommunene større frihet til å drive effektivt innenfor strammere økonomiske rammer og til å benytte knappe personellressurser slik at de gir mer velferd per krone og per ansatt. Kommunene må bruke handlefriheten til å drive godt omstillingsarbeid.

Kommisjonens forslag

I sin første rapport legger kommisjonen fram forslag til endringer i statens styring av kommuner og fylkeskommuner som flertallet mener ikke krever større nye utredninger.

Forslagene dreier seg i hovedsak om norm for lærertetthet, kompetansekrav og øremerkede tilskuddsordninger.

Avvikle lærernormen
Kommisjonens flertall, inkludert KS og de to kommunedirektørene, foreslår at lærenormen i grunnskolen avvikles helt. Subsidiært mener det samme flertallet, og ytterligere fire medlemmer, at lærernormen bør flyttes fra hovedtrinn på hver skole til kommunenivå. Bare Geir Røsvoll, leder i Utdanningsforbundet, går imot alle endringer i lærernormen.

Flertallets begrunnelse er at avvikling eller endring av lærernormen vil gi kommunene større frihet til å fordele ressurser mellom ulike sektorer og til å fordele lærerressursene mer etter ulike behov mellom skoler.

Fjerne kompetansekrav i helse- og omsorgstjenesten
Helse- og omsorgstjenesteloven krever at kommunene skal ha knyttet til seg lege, sykepleier, fysioterapeut, jordmor, helsesykepleier, ergoterapeut og psykolog. Kommisjonens flertall foreslår at disse kravene oppheves, slik at loven i større grad blir profesjonsnøytral. Geir Røsvoll støtter ikke forslaget, og et annet medlem ønsker å utsette det til neste rapport. 

Kommisjonens flertall mener at en fjerning av kompetansekravene vil gi kommunene økt fleksibilitet til å utnytte helsepersonellressursene som er tilgjengelig lokalt best mulig. Kommunene må uansett oppfylle rammekravet om forsvarlige tjenester. Kompetansekrav har liten verdi dersom problemet er knapphet på den aktuelle arbeidskraften.

Innlemme, slå sammen og forenkle øremerkede tilskudd
Rammefinansiering er hovedregelen for finansiering av kommunesektoren. Det finnes likevel mange øremerkede tilskudd. De innebærer en statlig styring av kommunal ressursbruk som blant annet begrenser det lokale handlingsrommet og lokaldemokratiet.

Kommisjonens flertall foreslår at 22 øremerkede tilskudd legges inn i kommunesektorens rammetilskudd. Bevilgningene til ordningene utgjorde om lag 4,3 milliarder kroner i regjeringens budsjettforslag for 2026. Flere av dem ble avviklet allerede i budsjettavtalen på Stortinget.

Det er vekslende flertall i kommisjonen for avviklingene. Geir Røsvoll går imot alle forslagene.

Innenfor natur og klima foreslår kommisjonen å forenkle ved å slå sammen flere tilskudd til ett større programtilskudd.

Kommisjonen foreslår også heve beløpsgrensen for krav til rapportering på øremerkede tilskudd fra 100.000 til 500.000 kroner. Dette gjennomførte regjeringen før jul, da grensen ble hevet til 1 million kroner. Dette vil redusere både kommunene og statens administrasjonskostnader.

Avvikle grunnskoletilskuddet i inntektssystemet
I 2022 ble det innført et tilskudd per grunnskole i kommunen. Kommisjonen mener dette legger uheldige føringer for hvordan kommunene bør organisere skolestrukturen. Kommisjonen foreslår å avvikle tilskuddet og at midlene fordeles etter de ordinære kriteriene i inntektssystemet.

Forenkle investeringstilskuddet til omsorgsboliger og sykehjem
Kommisjonen vil i sin andre rapport vurdere å innlemme dette tilskuddet i rammetilskuddet fordi det delfinansierer ordinære kommunale oppgaver. Det subsidierer den boformen som er dyrest for det offentlige og kan ha uheldige fordelingsvirkninger mellom kommuner. Kommisjonen anbefaler nå å forenkle krav til tilskuddet.

Rammer for kommisjonens andre rapport

Kommunekommisjonen vil i sitt videre arbeid vurdere flere forslag til å endre den juridiske og økonomiske styringen av kommunesektoren. I tillegg vil den vurdere institusjonelle tiltak på overordnet systemnivå. Dette er viktig for å gjøre noe med årsakene til at den statlige styringen er blitt for sterk.

Økende knapphet på arbeidskraft er en viktig grunn til at kommisjonen ble satt ned. Derfor vil den legge hovedvekt på kommunenes rolle som tjenesteyter, der arbeidskraftbehovet er størst.

Tiltak på systemnivå

Kommisjonen peker på at den statlige styringen er sektorisert og fragmentert og ønsker et institusjonelt rammeverk som gjør statens styring samordnet og helhetlig, både i regjering og Storting.

Kommisjonen vil vurdere:

·        Endringer i regelverk og veiledning for å legge til rette for at prinsipper for rammestyring og lokalt selvstyre blir ivaretatt.

·        Tiltak for bedre statlige utredninger, for eksempel forsterke krav til utredning av personellmessige konsekvenser av nye virkemidler.

·        Økt bruk av såkalte solnedgangsbestemmelser, det vil si lovbestemmelser som oppheves automatisk på et tidspunkt dersom de ikke aktivt videreføres.    

·        Endringer både i og utenfor forsøksloven som åpner for økt bruk av forsøk.  

·        Om statens kontroll av kommunesektoren er innrettet effektivt og hensiktsmessig, slik at den både tar hensyn til brukernes behov og det lokale selvstyret.

Regjeringen har varslet at den vil følge opp generalistkommuneutvalgets forslag om bedre og mer målrettet oppfølging av kommuner med særlig store utfordringer. Det kan redusere detaljstyringen av hele kommunesektoren.  

Juridisk styring
Kommisjonen vil vurdere:

·         Bemanningsnormer i barnehagene.

·         Kompetansekrav i helse- og omsorgstjenestene.

·         Deler av rettighetslovgivningen (krav til saksbehandling og enkeltvedtak, rapportering og dokumentasjon)

·         Forenklinger i plan- og bygningsloven. 

I tillegg vil kommisjonen se på bruk av pedagogiske virkemidler, som veiledere og retningslinjer, og hvordan disse samspiller med den juridiske styringen.

Økonomisk styring
Kommisjonen vil vurdere å innlemme flere tilskudd i rammetilskuddet og endringer i det øremerkede tilskuddet til ressurskrevende tjenester.

Andre forhold
Kommunekommisjonen har mandat til å se på «andre forhold» enn statlig styring som kan ha betydning for effektiv oppgaveløsning. Det blir tema i NOU 2. Kommisjonen vil både se på forhold som staten kan påvirke og på hva kommunesektoren selv kan gjøre for å utnytte sine ressurser best mulig.  

Ett slikt forhold er kommunestruktur og bruk av interkommunale samarbeid. Her har staten en rolle i å legge til rette og kommunene for å vurdere både samarbeid og sammenslåing.

Et annet er innovasjon og digitale løsninger. Staten kan være tilrettelegger, kommunesektoren har et viktig ansvar for å utnytte potensialet.

Knapphet på arbeidskraft er et viktig premiss for kommisjonens arbeid. Den vil derfor vurdere forhold som kan være til hinder for fleksibel og effektiv bruk av arbeidskraft i kommunesektoren, og nevner sykefravær, seniorpolitikk og hensiktsmessige ordninger for arbeidstid/turnus.

Kommisjonen vil vurdere å se nærmere på hvordan statsforvalterne utøver sin rolle, og på om det er variasjon mellom embetene.