Beregnet utgiftsbehov, ressursbruk og produksjon

Beregnet utgiftsbehov i Oslo kommune

Samlet sett har Oslo et utgiftsbehov per innbygger når det gjelder kommunale oppgaver som ligger klart under landsgjennomsnittet. I 2022 var det kommunale utgiftsbehovet i Oslo 9,5 prosent lavere enn landsgjennomsnittet.

Oslo har et relativt høyt utgiftsbehov til sosialtjeneste, barnevern og barnehager. Det høye utgiftsbehovet innenfor sosialtjeneste skyldes hovedsakelig at Oslo har relativt mange flyktninger uten integreringstilskudd, relativ stor opphopning av skilte, arbeidsledige og innbyggere med lav inntekt og relativt mange aleneboende.

Oslo har relativt lavt utgiftsbehov til pleie og omsorg, grunnskole og helsetjeneste. Det lave utgiftsbehovet innenfor pleie og omsorg skyldes i stor grad at Oslo har relativt få innbyggere 67 år og over og relativt få psykisk utviklingshemmede 16 år og over.

Samlet sett har Oslo et utgiftsbehov per innbygger når det gjelder fylkeskommunale oppgaver som ligger langt under landsgjennomsnittet. I 2021 var det fylkeskommunale utgiftsbehovet i Oslo 25,1 prosent lavere enn landsgjennomsnittet. Det er særlig det lave utgiftsbehovet til båt og ferje, fylkesveier og videregående utdanning som trekker samlet utgiftsbehovet ned. Motsatt ligger Oslos utgiftsbehov til buss og bane langt over landsgjennomsnittet.

Utgiftsbehovet fremover

Utgiftsbehovet er nært knyttet til befolkningsutvikling og befolkningssammensetning. I dette avsnittet ønsker vi å finne frem til hvilke sektorer Lillestrøm kan vente seg de største utfordringene i årene fremover.

Dette gjør vi ved hjelp av befolkningsstatistikk og framskrivninger fra SSB publisert. SSB publiserer ikke nye befolkningsframskrivinger i år. Vi bruker derfor tallene som ble publisert i juli 2022 og justerer for faktisk utvikling fram til 1.1. 2023.  Vi bruker det såkalte MMMM-alternativet (middels nasjonal vekst). I tallene som ble publisert i fjor, ble det lagt til grunn at kommunene ville bosette 10 000 flyktninger fra Ukraina i løpet av 2023. Teknisk Beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) har ved beregninger av demografikostnadene for 2024 anslått som sitt hovedalternativ at netto innvandring ville bli om lag 20 000 høyere enn lagt til grunn i middelalternativet til SSB.

Utvalget anslo kommunesektorens merutgifter til demografi i 2024 til 4,6 mrd. 2023- kroner. Bosetting av 20 000 flere flyktninger enn anslått i befolkningsframskrivingene trekker opp kostnadene 1,9 mrd. kroner. I beregningene i denne artikkelen har vi ikke fordelt økningen i antall flyktninger ned på kommunenivå. Det vil være for stor usikkerhet både i antall flyktninger som bosettes og aldersfordelingen i hver kommune. I beregningene nedenfor er det derfor tatt utgangspunkt i SSBs befolkningsframskriving. Demografikostnadene knyttet til bosetting av flyktninger utover dette må beregnes av hver enkelt kommune.  

Vi ser på perioden 2017– 2029, det vil si 6 år frem og 6 år tilbake i forhold til 2023. Befolkningsutviklingen er angitt som indekser der antall innbyggere i 2023 = 1. 

Oslo forventes å få om lag lik befolkningsvekst frem til 2029 som de øvrige ASSS-kommunene. De øvrige ASSS-kommunene forventes å få en befolkningsvekst frem til 2028 på 3,8 prosent, mens veksten i Oslo er anslått til om lag 3,9 prosent. Dette tilsvarer en årlig vekst på om lag 0,6 prosent. Målt i antall innbyggere tilsvarer dette en gjennomsnittlig økning på 4 600 personer per år.

Dette er likevel lavere enn Oslos befolkningsvekst fra 2017 til 2023. Da økte befolkningen i gjennomsnitt med 1,0 prosent per år, noe som tilsvarte om lag 7 000 personer per år. I denne perioden hadde Oslo høyere vekst enn i de øvrige ASSS-kommunene.

Det antas at antall personer i aldersgruppen 67 år og over vil ha klar vekst frem til 2029. Også når det gjelder aldersgruppen 16-18 år forventes det sterk vekst frem til 2027, men veksten er sterkest det første åren. Antall innbyggere 0-5 år har gått noe ned fra perioden 2016-2022, og det antas at antall personer i denne gruppen holder seg stabilt framover. Det forventes videre at veksten i antall innbyggere i aldersgruppene 6-15 år vil stoppe opp og antallet i denne aldersgruppen vil gå svakt ned mot slutten av perioden.    

Antall personer 67 år og over forventes å øke med 17,7 prosent frem mot 2029. Dette tilsvarer en årlig vekst på 2,8 prosent. Dette vil gi en gjennomsnittlig økning i antall personer i denne aldersgruppen på om lag 2 400 personer per år frem til 2029. Dette er mer enn i årene 2017 til 2023 da antall personer 67 år og over gikk opp med 1 600 personer i gjennomsnitt per år.

Fra 2023 til 2029 forventes antall innbyggere 16-18 år å gå opp med 10,5 prosent. Dette tilsvarer en årlig vekst på 1,7 prosent. Dette vil gi en gjennomsnittlig økning i antall innbyggere 16-18 år på om lag 360 personer per år.

Det forventes sterk vekst både innenfor aldersgruppen 80-89 år. Aldergruppen 67-79 år ventes også å få en vekst, mens antall over 90 år ventes å gå ned.      

Frem til 2029 er økningen i antall innbyggere i aldersgruppen 67-79 år anslått til 1,4 prosent i gjennomsnitt per år, noe som betyr en gjennomsnittlig økning på 850 personer per år. Det er videre anslått at antall innbyggere i aldersgruppen 80-89 år i samme periode vil øke med 7,4 prosent i gjennomsnitt per år. Dette betyr en årlig gjennomsnittlig økning på om lag 1500 personer.

I figuren nedenfor ser vi på hvordan SSBs MMMM-alternativ vil påvirke utgiftsbehovet i Oslo frem mot 2029.

Frem til 2029 tilsier SSBs befolkningsframskriving for Oslo at brutto driftsutgifter må gå opp med om lag 5,0 prosent for å kunne videreføre standarder og dekningsgrader fra 2023. Dette gjelder de kommunale oppgavene. Det er forventet en relativt sterk vekst i utgiftsbehov innenfor pleie og omsorg med om lag 15 prosent frem til 2028. I samme periode er det forventet en nedgang i utgiftsbehov innenfor grunnskole på 4,3 prosent. Innenfor barnehage er det anslått at utgiftsbehovet vil øke med 1,1 prosent. 

Når det gjelder de fylkeskommunale oppgavene tilsier SSBs befolkningsframskriving for Oslo at brutto driftsutgifter må gå opp med om lag 7,4 prosent for å kunne videreføre standarder og dekningsgrader fra 2023. Det er forventet sterk vekst i utgiftsbehov innenfor videregående utdanning med om lag 10,5 prosent. Frem til 2029 er det også forventet en økning i utgiftsbehov innenfor tannhelse og lokale ruter i 3,2 prosent.

I figuren nedenfor har vi anslått hva dette vil utgjøre årlig i 2023-kroner samlet sett for kommunale og fylkeskommunale oppgaver. Vi har samtidig fordelt demografikostnadene på ulike sektorer. «Øvrige» sektorer omfatter kommunehelsetjeneste, sosialtjeneste, barnevern, lokale ruter og tannhelse.

Ifølge disse beregningene vil Oslo de neste 6 årene i gjennomsnitt måtte øke brutto driftsutgifter med 490 mill. kroner årlig for å kunne videreføre tjenestetilbudet på nivå med landsgjennomsnittets standard og dekningsgrader for 2023. Utgiftsbehovet til pleie og omsorg antas å øke med i gjennomsnitt 405 mill. kroner per år, videregående utdanning med 86 mill. kroner per år, øvrige sektorer med 70 mill. kroner per år. Utgiftsbehovet innen barnehage ventes å øke med 15 mill. kroner, men utgiftsbehovet innen grunnskole ventes i gjennomsnitt gå ned 86 mill. kroner per år.

Tabellen under viser en mer detaljert oppstilling for neste år.

Samlet sett kan demografikostnadene i 2024 for disse sektorene anslås til 622 mill. kroner, hvorav 292 mill. kroner kan knyttes til kommunale oppgaver og 330 mill. kroner til fylkeskommunale oppgaver. Av dette er bidraget fra pleie og omsorg på 301 mill. kroner og videregående opplæring med 300 mill. kroner.

Ressursbruk

Nedenfor ser vi på ressursbruken i Fredrikstad sammenliknet med landsgjennomsnittet. Ett formål med kapittelet er å få frem informasjon om hvilke muligheter og begrensninger Fredrikstad har innenfor sin inntektsramme. Et annet formål er å gi et bilde på i hvilken grad Fredrikstad anvender inntektene på en annen måte enn landet for øvrig. Dette betyr ikke at det er noe mål i seg selv å ligge nærmest mulig landsgjennomsnittet. Avvik fra landsgjennomsnittet er i seg selv verken bra eller dårlig. Det er opp til kommunen å vurdere om resultatene er i samsvar med kommunens egne prioriteringer

I vurderingen av tallene for 2020 og 2021 må en særlig ta hensyn til at håndteringen av koronapandemien har påvirket kommunenes ressursbruk. Det har også vært store forskjeller mellom kommunene hvordan og hvor mye kommunens økonomi har blitt påvirket.

Disponible inntekter og ressursbruk

Søylene helt til høyre i figuren over viser hvor høye frie inntekter Oslo har i forhold til landsgjennomsnittet etter at vi har korrigert for forskjeller i utgiftsbehov, arbeidsgiveravgift og pensjon. Denne inntekten tilsvarer det kommunen har anvendt til netto driftsutgifter for tjenestene (korrigert for utgiftsbehov, pensjon, arbeidsgiveravgift m.m.), netto renteutgifter og avdrag og netto driftsresultat. Forskjellen i disponibel inntekt gjenspeiler at kommunene har forskjellig inntektsgrunnlag og dermed ikke kan bruke like mye ressurser til de kommunale tjenestene. I 2022 var inntektene i Oslo 4 400 kroner høyere per innbygger enn landsgjennomsnittet. Dette innebærer en merinntekt på 3 065 mill. kroner.

De øvrige søylene viser hvordan Oslo har fordelt disse merinntektene på ulike anvendelser sammenliknet med landsgjennomsnittet. For hvert år vil summen av de øvrige søylene være lik mer/mindreinntekten som er vist helt til venstre i figuren.

Målt i kroner per innbygger ligger Oslo høyest på netto driftsutgifter innenfor og utenfor inntektssystemet. Motsatt ligger Oslo under landsgjennomsnittet når det gjelder netto driftsutgifter til administrasjon og rente og avdrag.

Sammenliknet med landsgjennomsnittet gikk inntektene i Oslo opp ned om lag 1 000 kroner per innbygger fra 2021 til 2022. Samtidig gikk netto driftsutgifter til sektorer innenfor inntektssystemet ned med om lag 1 500 kroner per innbygger i forhold til landsgjennomsnittet og netto driftsresultat gikk opp med om lag 2 000 kroner per innbygger.

Søylene helt til venstre i figuren over viser hvor høye frie inntekter Oslo har i forhold til landsgjennomsnittet etter at vi har korrigert for forskjeller i utgiftsbehov, arbeidsgiveravgift og pensjon. Denne inntekten tilsvarer det kommunen har anvendt til netto driftsutgifter for tjenestene (korrigert for utgiftsbehov, pensjon, arbeidsgiveravgift m.m.), netto renteutgifter og avdrag og netto driftsresultat. Forskjellen i disponibel inntekt gjenspeiler at kommunene har forskjellig inntektsgrunnlag og dermed ikke kan bruke like mye ressurser til de kommunale tjenestene. I 2022 var inntektene i Oslo 4 400 kroner høyere per innbygger enn landsgjennomsnittet. Dette innebærer en merinntekt på 3 065 mill. kroner.

De øvrige søylene viser hvordan Oslo har fordelt disse merinntektene på ulike anvendelser sammenliknet med landsgjennomsnittet. For hvert år vil summen av de øvrige søylene være lik mer/mindreinntekten som er vist helt til venstre i figuren.

Målt i kroner per innbygger ligger Oslo høyest på netto driftsutgifter innenfor og utenfor inntektssystemet. Motsatt ligger Oslo under landsgjennomsnittet når det gjelder netto driftsutgifter til administrasjon og rente og avdrag.

Sammenliknet med landsgjennomsnittet gikk inntektene i Oslo opp ned om lag 1 000 kroner per innbygger fra 2021 til 2022. Samtidig gikk netto driftsutgifter til sektorer innenfor inntektssystemet ned med om lag 1 500 kroner per innbygger i forhold til landsgjennomsnittet og netto driftsresultat gikk opp med om lag 2 000 kroner per innbygger.

Søylene helt til venstre i figuren over viser hvor høye frie inntekter Oslo har i forhold til landsgjennomsnittet for kommuner og fylkeskommuner samlet etter at vi har korrigert for forskjeller i utgiftsbehov etc. I 2022 var inntektene i Oslo om lag 2 000 kroner høyere per innbygger enn landsgjennomsnittet for kommuner og fylkeskommuner. Dette innebærer en merinntekt på om lag 1 390 mill. kroner.

De øvrige søylene viser hvordan Oslo har fordelt disse merinntektene på ulike anvendelser sammenliknet med landsgjennomsnittet for kommuner og fylkeskommuner. For hvert år vil summen av de øvrige søylene være lik merinntekten som er vist helt til venstre i figuren.

Målt i kroner per innbygger ligger Oslo høyest på netto driftsutgifter til sektorer innenfor inntektssystemet. Netto driftsutgifter utenfor inntektssystemet lå under landsgjennomsnittet. Fylkeskommunal administrasjon er gruppert under andre sektorer.

Sammenliknet med landsgjennomsnittet gikk inntektene i Oslo ned med om lag 700 kroner per innbygger fra 2021 til 2022. Netto driftsutgifter til sektorer innenfor inntektssystemet gikk ned med om lag 1 300 kroner per innbygger, og netto renteutgifter og avdrag gikk ned med om lag 2 800 kroner per innbygger. Samtidig gikk netto driftsresultat opp med om lag 2 300 kroner per innbygger.

Ressursbruk og utgiftsbehov i sektorene innenfor inntektssystemet

Vi har beregnet at det utgiftsbehovet til sektorene innenfor den kommunale delen av inntektssystemet inkludert administrasjon i Oslo utgjorde om lag 61 900 kroner per innbygger i 2022. Oslo kommunes netto driftsutgifter til de samme sektorene var om lag 2 440kroner høyere per innbygger enn dette. Oslo hadde dermed en merutgift i forhold til beregnet utgiftsbehov inkludert administrasjon på om lag 1 700 mill. kroner.

Figuren over viser hvordan Oslo har fordelt disse merutgiftene på de ulike tjenesteområdene innenfor inntektssystemet. De relativt lave utgiftene innenfor administrasjon og barnevern gjør det mulig å ha relativt høye utgifter innenfor grunnskole og sosialtjeneste.

Sammenliknet med beregnet utgiftsbehov gikk Oslos utgifter til sektorene innenfor inntektssystemet ned med vel 1 400 kroner per innbygger fra 2021 til 2022. Det var størst nedgang innenfor helsetjeneste og sosiale tjenester. Nedgangen må sammenheng med Oslos kommune håndtering av koronapandemien. I og med at ressursbruken sammenliknes med landssnittet og landssnittet er et resultat av prioriteringene i alle landets kommuner, vil det kunne være endringer i kommunens prioriteringer fra 2021 til 2022 selv om ressursbruken per innbygger i egen kommune har vært tilnærmet den samme i begge årene (hensyntatt lønns- og prisvekst).   

I figuren over har vi sett på beløpsmessige avvik. I figuren nedenfor ser vi på de prosentvise avvikene. Siden det er stor forskjell mellom størrelsen på de ulike sektorene, kan relativt store beløpsmessige avvik i store sektorer som pleie og omsorg og grunnskole gi forholdsvis beskjedne utslag i prosent, mens det motsatte vil være tilfelle i de øvrige sektorene.

Samlet sett lå Oslos utgifter i sektorene innenfor inntektssystemet 3,9 prosent over beregnet utgiftsbehov. Det var utgiftene til sosiale tjeneste som lå høyest med 13,6 prosent høyere enn beregnet utgiftsbehov, mens utgifter til administrasjon lå lavest med 17,9 prosent under beregnet utgiftsbehov. 

Figuren over viser hvordan Oslo har fordelt merutgiftene på de ulike fylkeskommunale tjenesteområdene innenfor inntektssystemet. Oslo har lavere utgifter enn beregnet utgiftsbehov innenfor fylkesveger og tannhelse og høyere innen videregående skole og buss og bane.

Sammenliknet med beregnet utgiftsbehov gikk Oslos utgifter til de fylkeskommunale sektorene innenfor inntektssystemet opp med om lag 110 kroner per innbygger fra 2021 til 2022. Det var størst økning innenfor videregående skole.

Ressursbruk i sektorene utenfor inntektssystemet

Nedenfor ser vi på Oslo ressursbruk i sektorene utenfor inntektssystemet (= andre sektorer). På landsbasis utgjorde sektorene utenfor inntektssystemet 6 prosent av de samlede netto driftsutgiftene i 2022.

For landet under ett var netto driftsutgifter i sektorene utenfor inntektssystemet på om lag 4 040 kroner per innbygger i 2022. Oslos utgifter var 1 900 kroner høyere per innbygger enn dette. Dette tilsvarer en merutgift på 1 300 mill. kroner.

Figuren over viser hvordan Oslo har fordelt disse merutgiftene på de ulike sektorene utenfor inntektssystemet. Det ernæring, kultur og idrett og bolig som trekker utgiftene opp, mens Oslo har lavere netto driftsutgifter enn landsgjennomsnittet innenfor samferdsel og brann- og ulykkesvern. 

Sammenliknet med landsgjennomsnittet hadde Oslo en oppgang i netto driftsutgifter til sektorene utenfor inntektssystemet på om lag 1 200 kroner per innbygger fra 2021 til 2022. Oppgangen var størst innenfor næring.

Fordeling av disponible inntekter på ulike anvendelser

Til nå har vi sett på hvordan Bergen prioriterer sammenlignet med landsgjennomsnittet når det tas hensyn til forskjeller i utgiftsbehovet. Kommunene har imidlertid ulike inntekter og dette har til nå vært vist som høyere eller lavere frie disponible inntekter enn landsgjennomsnittet.

For å få et fullstendig bilde av kommunens prioriteringer kan også ulikheter i inntektsnivået avspeiles direkte. Spesielt viktig er dette for kommuner med lave disponible inntekter, som må ha en samlet ressursbruk som er under landsgjennomsnittet.

Nedenfor sammenlignes ressursbruken i Oslo med landsgjennomsnittet hvor det både er tatt hensyn til forskjeller i utgiftsbehov og korrigerte frie inntekter. Figuren nedenfor er satt opp slik at hvis Oslo bruker en større del av inntektene på en bestemt anvendelse enn landsgjennomsnittet, må dette ha sitt motstykke i at Oslo må bruke en mindre del av inntektene enn landsgjennomsnittet på andre anvendelser. Summen av positive og negative avvik mellom Oslo og landsgjennomsnittet er alltid lik null. Avvik fra landsgjennomsnittet kan dermed tas som et uttrykk for hvordan kommunen har prioritert ressursbruken sammenliknet med landet for øvrig.

Oslo skiller seg fra landsgjennomsnittet gjennom relativt høyt netto driftsresultat, relativt høye utgifter til sektorer utenfor inntektssystemet. Dette har sitt motstykke i relativt lave rente og avdrag og lave netto driftsutgifter til administrasjon og pleie og omsorg. Dersom Oslo i 2022 hadde fordelt inntektene på samme måte som landsgjennomsnittet, ville utgiftene til netto driftsresultatet vært 1 500 mill. kroner lavere og rente og avdrag vært 2 000 mill. kroner høyere.

Oslos netto driftsutgifter til blant annet helsetjenester har falt i forhold til landsgjennomsnittet fra 2021 til 2022. Dette har sitt motstykke i relativt sett høyere utgifter til andre sektorer utenfor inntektssystemet

Produksjon og effektivitet

Nedenfor ser vi på Oslos produksjon og effektivitet innenfor grunnskole, pleie og omsorg, helsetjenester, sosiale tjenester, barnevern og barnehager samt summen av produksjonen i disse sektorene.  I en egen omtale av produksjonsindeksen ser vi på Oslos produksjon innenfor hver sektor. Det går det også frem hvilke kriterier som er lagt til grunn for produksjonsindeksene innenfor hver sektor.

Figuren over viser at i 2022 var samlet produksjon i Oslo av disse tjenestene 1,0 prosent lavere i Oslo enn ASSS-snittet. Produksjonen var høyest innenfor grunnskole som var 2,5 prosent høyere enn ASSS-snittet og lavest innenfor barnevern med 8,9 prosent under ASSS-snittet.  

Når vi sammenholder forskjellene i produksjon med forskjellene i brutto driftsutgifter får vi et utrykk for relativ effektivitet. Dersom søylen for produksjon innenfor for eksempel grunnskole er høyere enn tilsvarende søyle for brutto driftsutgifter, vil kommunen være mer effektiv enn ASSS-snittet og vice versa.

I 2022 var brutto driftsutgifter 5,2 prosent høyere i Oslo enn ASSS-snittet. Dermed var effektiviteten i Oslo 5,9 lavere enn ASSS-snittet.

Relativt sett var Oslo mest effektiv i produksjonen innenfor barnevern og pleie og omsorg som lå 1,9 prosent under ASSS-snittet. Produksjonen var relativt minst effektiv innenfor grunnskolen med 8,7 prosent under ASSS-snittet.

I figuren over har vi ikke tatt hensyn til forskjeller i utgifter til administrasjon. Når vi tar med i beregningen at Oslo hadde lavere utgifter til administrasjon enn ASSS-gjennomsnittet, var effektiviteten i Oslo 4,7 prosent lavere enn ASSS-gjennomsnittet.

I motsetning til produksjonsindeksen som viser det relative forholdet mellom kommunene, gjelder endringen i produksjon over tid i tabellen bare den enkelte kommune og er beregnet ved å vekte sammen den prosentvise endringen i hver produksjonsindikator innenfor den enkelte tjenestesektor.

Tabellen over viser at produksjonen i Oslo økte med 0,5 prosent fra 2021 til 2022. Produksjonen gikk mest opp innenfor pleie og omsorg. Produksjonen gikk mest ned innenfor barnevern.

Fra 2020 til 2021 økte det beregnet utgiftsbehovet samlet sett med 0,4 prosent. Det vil si at endringen i produksjonen var 0,1 prosentpoeng høyere enn endringen i beregnet utgiftsbehov. Utgiftsbehovet økte innenfor pleie og omsorg og helsetjenester, men avtok i innenfor innen barnevern og barnehage.

Mens produksjonen i Oslo økte med 0,5 prosent gikk brutto driftsutgifter^[1] reelt sett ned med 2,4 prosent. Dette gir en økning i effektivitet fra 2021 til 2022 på 2,9 prosent. Effektiviteten gikk mest opp innenfor helsetjenester. Motsatt gikk effektiviteten ned innenfor barnevern. Endringen i både produksjon og effektivitet må ses i sammenheng med håndteringen av koronapandemien.  Innenfor helsetjenester fanget ikke produksjonsindeksen opp ekstra innsats i kommunene knyttet til håndteringen av koronapandemien i 2021 slik som for eksempel vaksineringer og testing og smittesporing (TISK).  Det kan forklare økning i produksjon og nedgang i ressursbruk fra 2021 til 2022. Endring i produksjon innen barnevern kan ha sammenheng med barnevernsreformen der kommunene blir oppfordret til å vri ressursbruken mot forebygging.

[1] Brutto driftsutgifter eksklusiv avskrivninger og sosiale utgifter. Det er brukt data fra PAI-registeret for årslønnsvekst i Oslo for hver enkelt sektor. For kjøp av varer og tjenester er det for alle kommuner og alle sektorer lagt inn en prisstigning på 10,4 prosent. Dette er hentet fra deflatoren til TBU. Det er lagt inn samme lønnsandel og andel kjøp av varer og tjenester for alle kommunene. Andelene er basert på gjennomsnittstall for ASSS-kommunene. Det er gjort separate beregninger for hver sektor, slik at det tas hensyn til at lønnsandelen er høyere i noen sektorer enn andre.