Beregnet utgiftsbehov, ressursbruk og produksjon

Beregnet utgiftsbehov i Fredrikstad kommune

Samlet sett har Fredrikstad et utgiftsbehov per innbygger som ligger noe under landsgjennomsnittet. I 2022 var utgiftsbehovet i Fredrikstad 2,3 prosent lavere enn landsgjennomsnittet

Fredrikstad har et relativt høyt utgiftsbehov til sosialtjeneste og barnevern. Det høye utgiftsbehovet innenfor sosialtjeneste skyldes at Fredrikstad har relativt mange flyktninger uten integreringstilskudd, uføre 18-49 år og har relativt høy opphopning av skilte, arbeidsledige og innbyggere med lav inntekt.

Fredrikstad har et relativt lavt utgiftsbehov til barnehager og administrasjon. Det lave utgiftsbehovet innenfor barnehager skyldes at Fredrikstad har relativt få innbyggere i alderen 2-5 år, innbyggere på 1 år uten kontantstøtte og innbyggere med høyere utdanning.

Utgiftsbehovet fremover

Utgiftsbehovet er nært knyttet til befolkningsutvikling og befolkningssammensetning. I dette avsnittet ønsker vi å finne frem til hvilke sektorer Fredrikstad kan vente seg de største utfordringene i årene fremover.

Dette gjør vi ved hjelp av befolkningsstatistikk og framskrivninger fra SSB publisert. SSB publiserer ikke nye befolkningsframskrivinger i år. Vi bruker derfor tallene som ble publisert i juli 2022 og justerer for faktisk utvikling fram til 1.1. 2023.  Vi bruker det såkalte MMMM-alternativet (middels nasjonal vekst). I tallene som ble publisert i fjor, ble det lagt til grunn at kommunene ville bosette 10 000 flyktninger fra Ukraina i løpet av 2023. Teknisk Beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) har ved beregninger av demografikostnadene for 2024 anslått som sitt hovedalternativ at netto innvandring ville bli om lag 20 000 høyere enn lagt til grunn i middelalternativet til SSB.

Utvalget anslo kommunesektorens merutgifter til demografi i 2024 til 4,6 mrd. 2023- kroner. Bosetting av 20 000 flere flyktninger enn anslått i befolkningsframskrivingene trekker opp kostnadene 1,9 mrd. kroner. I beregningene i denne artikkelen har vi ikke fordelt økningen i antall flyktninger ned på kommunenivå. Det vil være for stor usikkerhet både i antall flyktninger som bosettes og aldersfordelingen i hver kommune. I beregningene nedenfor er det derfor tatt utgangspunkt i SSBs befolkningsframskriving. Demografikostnadene knyttet til bosetting av flyktninger utover dette må beregnes av hver enkelt kommune.  

Vi ser på perioden 2017– 2029, det vil si 6 år frem og 6 år tilbake i forhold til 2023. Befolkningsutviklingen er angitt som indekser der antall innbyggere i 2023 = 1. 

Fredrikstad forventes å få lavere befolkningsvekst frem mot 2029 enn de øvrige ASSS-kommunene. De øvrige ASSS-kommunene forventes å få en befolkningsvekst frem mot 2029 på 3,8 prosent, mens veksten i Fredrikstad er anslått til 3,4 prosent. Dette tilsvarer en årlig vekst på om lag 0,6 prosent. Målt i antall innbyggere tilsvarer dette en gjennomsnittlig økning på om lag 480 personer per år.

I perioden 2017 til 2023 økte befolkningen i gjennomsnitt med 0,9 prosent per år. Også i denne perioden hadde Fredrikstad lavere vekst enn i de øvrige ASSS-kommunene.

Antall personer i aldersgruppen 67 år og over vil fortsatt ha klar vekst frem mot 2029. Antall innbyggere 0-5 år har avtatt noe siden 2017, men antallet ventes å flate ut fram mot 2029. Antall innbyggere i aldersgruppene 6-15 år ventes å falle etter å ha vært om lag uendret fra 2017 til 2023.

Antall personer 67 år og over forventes å øke med 14,3 prosent frem mot 2029. Dette tilsvarer en årlig vekst på 2,3 prosent. Dette vil gi en gjennomsnittlig økning i antall personer i denne aldersgruppen på 140 personer per år frem mot 2029.

Det forventes svært sterk vekst i antall innbyggere i aldersgruppene 80-89 år frem til 2029. 

Det er anslått at antall innbyggere i aldersgruppen 80-89 år vil øke med 6,2 prosent i gjennomsnitt per år noe som tilsvarer en gjennomsnittlig vekst på 240 personer per år. 

Antall innbyggere i aldersgruppen 67-79 år er anslått å øke med 1,2 prosent i gjennomsnitt per år, noe som betyr en gjennomsnittlig økning på om lag 140 personer per år. Befolkningen i aldersgruppen 90 år og over ventes å å øke med i gjennomsnitt 2,3 prosent per år.

Frem til 2029 tilsier SSBs befolkningsframskriving for Fredrikstad at brutto driftsutgifter må gå opp med 5,5 prosent for å kunne videreføre standarder og dekningsgrader fra 2023. Det er forventet en relativt sterk vekst i utgiftsbehov innenfor pleie og omsorg med 17,3 prosent. Utgiftsbehovet innenfor grunnskole og barnehage forventes å avta med henholdsvis 5,8 og 1,6 prosent fram til 2029.

I figuren nedenfor har vi anslått hva dette vil utgjøre årlig i 2023-kroner, og samtidig fordelt demografikostnadene på ulike sektorer. «Øvrige» sektorer omfatter kommunehelsetjenesten, sosiale tjenester og barnevern.

Ifølge disse beregningene vil Fredrikstad de neste 6 årene i gjennomsnitt måtte øke brutto driftsutgifter med vel 54 mill. kroner årlig for å kunne videreføre tjenestetilbudet på nivå med landsgjennomsnittets standard og dekningsgrader for 2023. Utgiftsbehovet til pleie og omsorg antas å øke med i gjennomsnitt med 68 mill. kroner per år, øvrige sektorer er antatt å øke med 4 mill. kroner per år. Det er antatt at utgiftsbehovet til grunnskole og barnehage i gjennomsnitt vil falle med henholdsvis 16 og 2 mill. kroner.

Tabellen nedenfor viser en mer detaljert oppstilling for neste år.

Samlet sett kan demografikostnadene i 2024 for disse sektorene falle med om lag 4 mill. kroner. Kostnadene til pleie og omsorg anslås å øke med 30 mill. kroner, mens behovet innen barnehage reduseres med 43 mill. kroner.

Ressursbruk

Nedenfor ser vi på ressursbruken i Fredrikstad sammenliknet med landsgjennomsnittet. Ett formål er å få frem informasjon om hvilke muligheter og begrensninger Fredrikstad har innenfor sin inntektsramme. Et annet formål er å få frem informasjon om i hvilken grad Fredrikstad anvender inntektene på en annen måte enn landet for øvrig. Dette betyr ikke at det er noe mål i seg selv å ligge nærmest mulig landsgjennomsnittet. Avvik fra landsgjennomsnittet er i seg selv verken bra eller dårlig. Det er opp til kommunen å vurdere om resultatene er i samsvar med kommunens egne prioriteringer.

I vurderingen av tallene i 2020, 2021 og 2022 må en særlig ta hensyn til håndteringen av koronapandemien har påvirket kommunenes ressursbruk. Det har også vært store forskjeller mellom kommunene hvordan og hvor mye kommunens økonomi har blitt påvirket.

Disponible inntekter og ressursbruk

Søylene helt til høyre i figuren over viser hvor høye frie inntekter Fredrikstad har i forhold til landsgjennomsnittet etter at vi har korrigert for forskjeller i utgiftsbehov, arbeidsgiveravgift og pensjon. Denne inntekten tilsvarer det kommunen har anvendt til netto driftsutgifter for tjenestene (korrigert for utgiftsbehov, pensjon, arbeidsgiveravgift m.m.), netto renteutgifter og avdrag og netto driftsresultat. Forskjellen i disponibel inntekt gjenspeiler at kommunene har forskjellig inntektsgrunnlag og dermed ikke kan bruke like mye ressurser til de kommunale tjenestene. I 2022 var inntektene i Fredrikstad 3 300 kroner lavere per innbygger enn landsgjennomsnittet. Det innebærer en mindreinntekt på om lag 275 mill. kroner.

De øvrige søylene viser hvordan Fredrikstad har fordelt disse mindreinntektene på ulike anvendelser sammenliknet med landsgjennomsnittet. For hvert år vil summen av de øvrige søylene være lik mindreinntekten som er vist helt til venstre i figuren.

Målt i kroner per innbygger ligger Fredrikstad lavest på netto driftsresultat og driftsutgifter til sektorer utenfor inntektssystemet. Motsatt ligger Fredrikstad over landsgjennomsnittet når det gjelder netto rente og avdrag.

Sammenliknet med landsgjennomsnittet falt inntektene i Fredrikstad med om lag 260 kroner per innbygger fra 2021 til 2022. Samtidig var det nedgang i driftsutgifter utenfor og innenfor inntektssystemet, mens netto driftsresultatet og netto rente og avdrag økte.

Ressursbruk og utgiftsbehov i sektorene innenfor inntektssystemet

Utgiftsbehovet til sektorene innenfor inntektssystemet inkludert administrasjon i Fredrikstad utgjorde om lag 63 600 kroner per innbygger i 2022. Fredrikstad kommunes netto driftsutgifter til de samme sektorene var om lag 271 kroner høyere per innbygger enn dette. Fredrikstad hadde dermed en mindreutgift i forhold til beregnet utgiftsbehov inkludert administrasjon på om lag 23 mill. kroner.

Figuren over viser hvordan Fredrikstad har fordelt disse mindreutgiftene på de ulike tjenesteområdene innenfor inntektssystemet. De relativt lave utgiftene innenfor grunnskole gjør det mulig å ha relativt høye utgifter innenfor pleie og omsorg.

Sammenliknet med beregnet utgiftsbehov gikk Fredrikstads utgifter til sektorene utenfor inntektssystemet ned med om lag 1 450 kroner per innbygger fra 2021 til 2022. Det var størst nedgang innenfor pleie og omsorg. Motsatt var det størst oppgang innenfor helsetjenester. I og med at ressursbruken sammenliknes med landssnittet og landssnittet er et resultat av prioriteringene i alle landets kommuner, vil det kunne være endringer i kommunens prioriteringer fra 2021 til 2022 selv om ressursbruken per innbygger i egen kommune har vært tilnærmet den samme i begge årene (hensyntatt lønns- og prisvekst). I alle årene i figuren vil håndteringen av koronapandemien påvirke resultatene.

I figuren ovenfor har vi sett på beløpsmessige avvik. I figuren nedenfor ser vi på de prosentvise avvikene. Siden det er stor forskjell mellom størrelsen på de ulike sektorene, kan relativt store beløpsmessige avvik i store sektorer som pleie og omsorg og grunnskole gi forholdsvis beskjedne utslag i prosent, mens det motsatte vil være tilfelle i de øvrige sektorene.

Samlet sett lå Fredrikstads utgifter i sektorene innenfor inntektssystemet 0,4 prosent under beregnet utgiftsbehov i 2022. Det var utgiftene til grunnskole og barnehage som var lavest med henholdsvis 7,0 og 5,0 prosent under beregnet utgiftsbehov, mens utgiftene til barnevern lå 20,2 prosent over beregnet utgiftsbehov.

Ressursbruk i sektorene utenfor inntektssystemet

Nedenfor ser vi på Fredrikstads ressursbruk i sektorene utenfor inntektssystemet (= andre sektorer). På landsbasis utgjorde sektorene innenfor inntektssystemet 94 prosent og sektorene utenfor inntektssystemet 6 prosent av de samlede netto driftsutgiftene i 2022.

For landet under ett var netto driftsutgifter i sektorene utenfor inntektssystemet på om lag 4 040 kroner per innbygger i 2022. Fredrikstads utgifter var om lag 2 000 kroner per innbygger lavere enn dette.

Figuren over viser hvordan utgiftene er fordelt på de ulike sektorene utenfor inntektssystemet i Fredrikstad sammenliknet med landsgjennomsnittet. Blant annet trekker samferdsel, kultur og idrett og bolig utgiftene ned, mens Fredrikstad har høyere netto driftsutgifter enn landsgjennomsnittet til næring.

Sammenliknet med landsgjennomsnittet hadde Fredrikstad et fall i netto driftsutgifter til sektorene utenfor inntektssystemet på 1 050 kroner per innbygger fra 2021 til 2022. Nedgangen kom særlig innenfor næring og kultur og idrett.

Fordeling av disponible inntekter på ulike anvendelser

Til nå har vi sett på hvordan Fredrikstad prioriterer sammenlignet med landsgjennomsnittet når det tas hensyn til forskjeller i utgiftsbehovet. Kommunene har imidlertid ulike inntekter, og dette har vært vist som høyere eller lavere frie disponible inntekter enn landsgjennomsnittet.

For å få et fullstendig bilde av kommunens prioriteringer kan også ulikheter i inntektsnivået avspeiles direkte. Spesielt viktig er dette for kommuner med lave disponible inntekter, som må ha en samlet ressursbruk som er under landsgjennomsnittet.

Nedenfor sammenlignes Fredrikstads ressursbruk med landsgjennomsnittet hvor det både er tatt hensyn til forskjeller i utgiftsbehov og korrigerte frie inntekter. Figuren nedenfor viser hvordan Fredrikstad anvender sine inntekter sammenliknet med landsgjennomsnittet. Figuren er satt opp slik at hvis Fredrikstad bruker en større del av inntektene på en bestemt anvendelse enn landsgjennomsnittet, må dette ha sitt motstykke i at Fredrikstad må bruke en mindre del av inntektene enn landsgjennomsnittet på andre anvendelser. Summen av positive og negative avvik mellom Fredrikstad og landsgjennomsnittet er alltid lik null. Avvik fra landsgjennomsnittet kan dermed tas som et uttrykk for hvordan kommunen har prioritert ressursbruken sammenliknet med landet for øvrig.

Fredrikstad skiller seg fra landsgjennomsnittet i 2022 gjennom relativt høye netto rente og avdrag og høye utgifter til helse, barnevern og sosialtjenester. Dette har sitt motstykke i relativt lavt netto driftsresultat og lave driftsutgifter til sektorer utenom inntektssystemet. Dersom Fredrikstad i 2022 hadde fordelt inntektene på samme måte som landsgjennomsnittet, ville netto rente og avdrag vært 1160mill. kroner lavere, og netto driftsresultat vært 175 mill. kroner høyere.

Produksjon og effektivitet

Nedenfor ser vi på Fredrikstads produksjon og effektivitet innenfor grunnskole, pleie og omsorg, helsetjenester, sosiale tjenester, barnevern og barnehager samt summen av produksjonen i disse sektorene. I tjenestekapitlene ser vi på Fredrikstads produksjon innenfor hver sektor. I disse avsnittene går det også frem hvilke kriterier som er lagt til grunn for produksjonsindeksene innenfor hver sektor.

Figuren over viser at i 2022 var samlet produksjon i Fredrikstad av disse tjenestene 0,5 prosent høyere enn ASSS-snittet. Produksjonen var høyest innenfor barnevern som var 16,0 prosent høyere enn ASSS-snittet. Motsatt var produksjonen lavest innenfor sosiale tjenester som lå 11,1 prosent under ASSS-snittet.  

Når vi sammenholder forskjellene i produksjon med forskjellene i brutto driftsutgifter får vi et utrykk for relativ effektivitet. Dersom søylen for produksjon innenfor for eksempel grunnskole er høyere enn tilsvarende søyle for brutto driftsutgifter, vil kommunen være mer effektiv enn ASSS-snittet og vice versa.

I 2022 var brutto driftsutgifter 1,7 prosent lavere i Fredrikstad enn ASSS-snittet. Dermed var effektiviteten i Fredrikstad 2,2 prosent høyere enn ASSS-snittet.

Relativt sett var Fredrikstad mest effektiv innen barnehage som lå 8,3 prosent over ASSS-snittet. Produksjonen var relativt minst effektiv innenfor sosiale tjenester som lå 10,6 prosent under ASSS-snittet.

I figuren over har vi ikke tatt hensyn til forskjeller i utgifter til administrasjon. Når vi tar med i beregningen at Fredrikstad hadde høyere utgifter til administrasjon enn ASSS-gjennomsnittet, var effektiviteten i Fredrikstad 1,2 prosent over ASSS-gjennomsnittet.

I motsetning til produksjonsindeksen som viser det relative forholdet mellom kommunene, gjelder endringen i produksjon over tid i tabellen bare den enkelte kommune og er beregnet ved å vekte sammen den prosentvise endringen i hver produksjonsindikator innenfor den enkelte tjenestesektor. Tabellen over viser at produksjonen i Fredrikstad gikk opp med 1,4 prosent fra 2021 til 2022. Produksjonen gikk mest opp innenfor heletjenester og mest ned innen barnevern.

Fra 2021 til 2022 økte beregnet utgiftsbehov i Fredrikstad samlet sett med 0,3 prosent. Det vil si at produksjonen i Fredrikstad gikk opp med 1,0 prosent utover beregnet utgiftsbehov. Utgiftsbehovet økte mest innenfor pleie og omsorg. Utgiftsbehovet gikk ned innenfor barnevern.

Mens produksjonen i Fredrikstad økte med 0,8 prosent gikk brutto driftsutgifter^[1] også reelt sett ned med 2,1 prosent. Dette en økning i effektiviteten fra 2021 til 2022 på 3,5 prosent. Effektiviteten gikk opp innenfor helsetjenester og ned innenfor barnevern.  Endringen i både produksjon og effektivitet må ses i sammenheng med håndteringen av koronapandemien. Innenfor helsetjenester fanget ikke produksjonsindeksen opp ekstra innsats i kommunene knyttet til håndteringen av koronapandemien i 2021 slik som for eksempel vaksineringer og testing og smittesporing (TISK).  Det kan forklare økning i produksjon og nedgang i ressursbruk fra 2021 til 2022. Endring i produksjon innen barnevern kan ha sammenheng med barnevernsreformen der kommunene blir oppfordret til å vri ressursbruken mot forebygging.

[1] Brutto driftsutgifter eksklusiv avskrivninger og sosiale utgifter. Det er brukt data fra PAI-registeret for årslønnsvekst i Kristiansand for hver enkelt sektor. For kjøp av varer og tjenester er det for alle kommuner og alle sektorer lagt inn en prisstigning på 10,4 prosent. Dette er hentet fra deflatoren til TBU. Det er lagt inn samme lønnsandel og andel kjøp av varer og tjenester for alle kommunene. Andelene er basert på gjennomsnittstall for ASSS-kommunene. Det er gjort separate beregninger for hver sektor, slik at det tas hensyn til at lønnsandelen er høyere i noen sektorer enn andre.