Beregnet utgiftsbehov, ressursbruk og produksjon

Beregnet utgiftsbehov i Drammen kommune

Samlet sett har Drammen et utgiftsbehov per innbygger som ligger litt under landsgjennomsnittet. I 2022 var utgiftsbehovet i Drammen 1,6 prosent lavere enn landsgjennomsnittet.

Drammen har et relativt høyt utgiftsbehov til sosialtjenester og barnevern. Drammen har relativt lavt utgiftsbehov til helsetjenester.

Utgiftsbehovet fremover

Utgiftsbehovet er nært knyttet til befolkningsutvikling og befolkningssammensetning. I dette avsnittet ønsker vi å finne frem til hvilke sektorer Drammen kan vente seg de største utfordringene i årene fremover.

Dette gjør vi ved hjelp av befolkningsstatistikk og framskrivninger fra SSB publisert. SSB publiserer ikke nye befolkningsframskrivinger i år. Vi bruker derfor tallene som ble publisert i juli 2022 og justerer for faktisk utvikling fram til 1.1. 2023.  Vi bruker det såkalte MMMM-alternativet (middels nasjonal vekst). I tallene som ble publisert i fjor, ble det lagt til grunn at kommunene ville bosette 10 000 flyktninger fra Ukraina i løpet av 2023. Teknisk Beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) har ved beregninger av demografikostnadene for 2024 anslått som sitt hovedalternativ at netto innvandring ville bli om lag 20 000 høyere enn lagt til grunn i middelalternativet til SSB.

Utvalget anslo kommunesektorens merutgifter til demografi i 2024 til 4,6 mrd. 2023- kroner. Bosetting av 20 000 flere flyktninger enn anslått i befolkningsframskrivingene trekker opp kostnadene 1,9 mrd. kroner. I beregningene i denne artikkelen har vi ikke fordelt økningen i antall flyktninger ned på kommunenivå. Det vil være for stor usikkerhet både i antall flyktninger som bosettes og aldersfordelingen i hver kommune. I beregningene nedenfor er det derfor tatt utgangspunkt i SSBs befolkningsframskriving. Demografikostnadene knyttet til bosetting av flyktninger utover dette må beregnes av hver enkelt kommune.  

Vi ser på perioden 2017– 2029, det vil si 6 år frem og 6 år tilbake i forhold til 2023. Befolkningsutviklingen er angitt som indekser der antall innbyggere i 2023 = 1. 

Drammen forventes å få lavere befolkningsvekst frem mot 2029 enn de øvrige ASSS-kommunene. De øvrige ASSS-kommunene forventes å få en befolkningsvekst frem mot 2029 på 4,5 prosent, mens veksten i Drammen er anslått til 2,4 prosent. Dette tilsvarer en årlig vekst på om lag 0,4 prosent. Målt i antall innbyggere tilsvarer dette en gjennomsnittlig økning på om lag 420 personer per år.

I perioden 2017 til 2023 økte befolkningen i gjennomsnitt med 0,6 prosent per år. Også i denne perioden hadde Drammen lavere vekst enn i de øvrige ASSS-kommunene.

Antall personer i aldersgruppen 67 år og over vil fortsatt ha klar vekst frem mot 2029. Antall innbyggere 6-15 år har gått ned, og nedgangen antas å tilta framover. Antall innbyggere i aldersgruppene 0-5 år ventes å avta noe før antallet flater ut på et lavere nivå.   

Antall personer 67 år og over forventes å øke med 12,9 prosent frem mot 2029. Dette tilsvarer en årlig vekst på 2,0 prosent. Dette vil gi en gjennomsnittlig økning i antall personer i denne aldersgruppen på 360 personer per år frem mot 2029. Dette noe sterkere vekst enn i årene 2017 til 2023 da antall personer 67 år og over gikk opp med om lag 310 personer i gjennomsnitt per år.

Det forventes svært sterk vekst i antall innbyggere i aldersgruppene 80-89 år frem til 2029. 

Det er anslått at antall innbyggere i aldersgruppen 80-89 år vil øke med 6,8 prosent i gjennomsnitt per år noe som tilsvarer en gjennomsnittlig vekst på 310 personer per år. 

Antall innbyggere i aldersgruppen 67-79 år er anslått å øke med 0,2 prosent i gjennomsnitt per år, noe som betyr en gjennomsnittlig økning på om lag 30 personer per år. Befolkningen i aldersgruppen 90 år og over ventes først å falle og deretter øke fra 2026 til 2029.

Frem til 2029 tilsier SSBs befolkningsframskriving for Drammen at brutto driftsutgifter må gå opp med 4,5 prosent for å kunne videreføre standarder og dekningsgrader fra 2023. Det er forventet en relativt sterk vekst i utgiftsbehov innenfor pleie og omsorg med over 16 prosent. Utgiftsbehovet innenfor grunnskole og barnehage forventes å avta henholdsvis 6,3 og 2,6 prosent fram til 2029.

I figuren nedenfor har vi anslått hva dette vil utgjøre årlig i 2023-kroner, og samtidig fordelt demografikostnadene på ulike sektorer. «Øvrige» sektorer omfatter kommunehelsetjenesten, sosiale tjenester og barnevern.

Ifølge disse beregningene vil Drammen de neste 6 årene i gjennomsnitt måtte øke brutto driftsutgifter med 65 mill. kroner årlig for å kunne videreføre tjenestetilbudet på nivå med landsgjennomsnittets standard og dekningsgrader for 2023. Utgiftsbehovet til pleie og omsorg antas å øke med i gjennomsnitt 79 mill. kroner per år, øvrige sektorer er antatt å øke med 4 mill. kroner per år. Det er antatt at utgiftsbehovet innen grunnskole vil avta med 17 mill. kroner per år, mens utgiftsbehovet til barnehage i gjennomsnitt vil være om lag uendret. Dette innebærer at økningen i utgiftsbehovet innenfor pleie og omsorg delvis må finansieres gjennom reduserte utgifter til grunnskole.

Tabellen nedenfor viser en mer detaljert oppstilling for neste år.

Samlet sett kan demografikostnadene i 2024 for disse sektorene anslås til om lag 30 mill. kroner. Av dette bidrar pleie og omsorg med 46 mill. kroner, mens behovet innen barnehager reduseres med 17 mill. kroner.

Ressursbruk

Nedenfor ser vi på ressursbruken i Drammen sammenliknet med landsgjennomsnittet. Ett formål er å få frem informasjon om hvilke muligheter og begrensninger Drammen har innenfor sin inntektsramme. Et annet formål er å få frem informasjon om i hvilken grad Drammen anvender inntektene på en annen måte enn landet for øvrig. Dette betyr ikke at det er noe mål i seg selv å ligge nærmest mulig landsgjennomsnittet. Avvik fra landsgjennomsnittet er i seg selv verken bra eller dårlig. Det er opp til kommunen å vurdere om resultatene er i samsvar med kommunens egne prioriteringer.

I vurderingen av tallene i 2020, 2021 og 2022 må en særlig ta hensyn til håndteringen av koronapandemien har påvirket kommunenes ressursbruk. Det har også vært store forskjeller mellom kommunene hvordan og hvor mye kommunens økonomi har blitt påvirket.

Disponible inntekter og ressursbruk

Søylene helt til høyre i figuren over viser hvor høye frie inntekter Drammen har i forhold til landsgjennomsnittet etter at vi har korrigert for forskjeller i utgiftsbehov, arbeidsgiveravgift og pensjon. Denne inntekten tilsvarer det kommunen har anvendt til netto driftsutgifter for tjenestene (korrigert for utgiftsbehov, pensjon, arbeidsgiveravgift m.m.), netto renteutgifter og avdrag og netto driftsresultat. Forskjellen i disponibel inntekt gjenspeiler at kommunene har forskjellig inntektsgrunnlag og dermed ikke kan bruke like mye ressurser til de kommunale tjenestene. I 2022 var inntektene i Drammen 6 640 kroner lavere per innbygger enn landsgjennomsnittet. Det innebærer en mindreinntekt på om lag 680 mill. kroner.

De øvrige søylene viser hvordan Drammen har fordelt disse mindreinntektene på ulike anvendelser sammenliknet med landsgjennomsnittet. For hvert år vil summen av de øvrige søylene være lik mindreinntekten som er vist helt til venstre i figuren.

Målt i kroner per innbygger ligger Drammen lavest på netto driftsutgifter til sektorer innenfor inntektssystemet. Motsatt ligger Drammen over landsgjennomsnittet når det gjelder premieavvik og netto driftsresultat.  

Sammenliknet med landsgjennomsnittet avtok inntektene i Drammen med 1 400 kroner per innbygger fra 2021 til 2022. Samtidig var det nedgang driftsutgifter innenfor inntektssystemet og nedgang i netto rente og avdrag sammenliknet med landsgjennomsnittet mens netto driftsresultatet gikk opp.

Ressursbruk og utgiftsbehov i sektorene innenfor inntektssystemet

Utgiftsbehovet til sektorene innenfor inntektssystemet inkludert administrasjon i Drammen utgjorde om lag 64 300 kroner per innbygger i 2022. Drammen kommunes netto driftsutgifter til de samme sektorene var om lag 6 400 kroner lavere per innbygger enn dette. Drammen hadde dermed en mindreutgift i forhold til beregnet utgiftsbehov inkludert administrasjon på om lag 660 mill. kroner

Figuren over viser hvordan Drammen har fordelt disse merutgiftene på de ulike tjenesteområdene innenfor inntektssystemet. De relativt lave utgiftene innenfor pleie og omsorg gjør det mulig å ha relativt høye utgifter innenfor helsetjenester.

Sammenliknet med beregnet utgiftsbehov gikk Drammens utgifter til sektorene innenfor inntektssystemet ned med om lag 2 000 kroner per innbygger fra 2021 til 2022. Det var størst nedgang innenfor pleie og omsorg. Motsatt var det oppgang innenfor sosiale tjenester. I og med at ressursbruken sammenliknes med landssnittet og landssnittet er et resultat av prioriteringene i alle landets kommuner, vil det kunne være endringer i kommunens prioriteringer fra 2021 til 2022 selv om ressursbruken per innbygger i egen kommune har vært tilnærmet den samme i begge årene (hensyntatt lønns- og prisvekst). I alle årene i figuren vil håndteringen av koronapandemien påvirke resultatene.

I figuren ovenfor har vi sett på beløpsmessige avvik. I figuren nedenfor ser vi på de prosentvise avvikene. Siden det er stor forskjell mellom størrelsen på de ulike sektorene, kan relativt store beløpsmessige avvik i store sektorer som pleie og omsorg og grunnskole gi forholdsvis beskjedne utslag i prosent, mens det motsatte vil være tilfelle i de øvrige sektorene.

Samlet sett lå Drammens utgifter i sektorene innenfor inntektssystemet 10 prosent under beregnet utgiftsbehov i 2022. Det var utgiftene til grunnskole og helse og omsorg som var lavest med henholdsvis 16,4 og14,8 prosent under utgifter enn beregnet utgiftsbehov, mens utgiftene til helsetjenester lå 10,2 prosent over beregnet utgiftsbehov.

Ressursbruk i sektorene utenfor inntektssystemet

Nedenfor ser vi på Drammens ressursbruk i sektorene utenfor inntektssystemet (= andre sektorer). På landsbasis utgjorde sektorene innenfor inntektssystemet 94 prosent og sektorene utenfor inntektssystemet 6 prosent av de samlede netto driftsutgiftene i 2022.

For landet under ett var netto driftsutgifter i sektorene utenfor inntektssystemet på om lag 4 040 kroner per innbygger i 2022. Drammens utgifter var om lag på samme nivå per innbygger.

Figuren over viser hvordan utgiftene er fordelt på de ulike sektorene utenfor inntektssystemet i Drammen sammenliknet med landsgjennomsnittet. VAR, samferdsel og brann og ulykkesvern trekker utgiftene ned, mens Drammen har høyere netto driftsutgifter enn landsgjennomsnittet næring, bolig og fysisk planlegging.

Sammenliknet med landsgjennomsnittet hadde Drammen en økning i netto driftsutgifter til sektorene utenfor inntektssystemet på 540 kroner per innbygger fra 2021 til 2022. Oppgangen kom særlig innenfor næring og kultur og idrett.

Fordeling av disponible inntekter på ulike anvendelser

Til nå har vi sett på hvordan Drammen prioriterer sammenlignet med landsgjennomsnittet når det tas hensyn til forskjeller i utgiftsbehovet. Kommunene har imidlertid ulike inntekter, og dette har vært vist som høyere eller lavere frie disponible inntekter enn landsgjennomsnittet.

For å få et fullstendig bilde av kommunens prioriteringer kan også ulikheter i inntektsnivået avspeiles direkte. Spesielt viktig er dette for kommuner med lave disponible inntekter, som må ha en samlet ressursbruk som er under landsgjennomsnittet.

Nedenfor sammenlignes Drammens ressursbruk med landsgjennomsnittet hvor det både er tatt hensyn til forskjeller i utgiftsbehov og korrigerte frie inntekter. Figuren nedenfor viser hvordan Drammen anvender sine inntekter sammenliknet med landsgjennomsnittet. Figuren er satt opp slik at hvis Drammen bruker en større del av inntektene på en bestemt anvendelse enn landsgjennomsnittet, må dette ha sitt motstykke i at Drammen må bruke en mindre del av inntektene enn landsgjennomsnittet på andre anvendelser. Summen av positive og negative avvik mellom Drammen og landsgjennomsnittet er alltid lik null. Avvik fra landsgjennomsnittet kan dermed tas som et uttrykk for hvordan kommunen har prioritert ressursbruken sammenliknet med landet for øvrig.

Drammen skiller seg fra landsgjennomsnittet gjennom relativt lave netto driftsutgifter til grunnskole og pleie og omsorg. Dette har sitt motstykke i relativt høye netto driftsutgifter til helsetjenester og til administrasjon.  Dersom Drammen i 2022 hadde fordelt inntektene på samme måte som landsgjennomsnittet, ville driftsutgiftene til helse og omsorg vært 132 mill. kroner høyere, og driftsutgiftene til helsetjenester vært 83 mill. kroner lavere.

Produksjon og effektivitet

Nedenfor ser vi på Drammens produksjon og effektivitet innenfor grunnskole, pleie og omsorg, helsetjenester, sosiale tjenester, barnevern og barnehager samt summen av produksjonen i disse sektorene. I tjenestekapitlene ser vi på Drammens produksjon innenfor hver sektor. I disse avsnittene går det også frem hvilke kriterier som er lagt til grunn for produksjonsindeksene innenfor hver sektor.

Figuren over viser at i 2022 var samlet produksjon i Drammen av disse tjenestene 2,2 prosent lavere enn ASSS-snittet. Produksjonen var høyest innenfor barnevern som var 24,2 prosent høyere enn ASSS-snittet. Motsatt var produksjonen lavest innenfor pleie og omsorg som lå 5,5 prosent under ASSS-snittet.  

Når vi sammenholder forskjellene i produksjon med forskjellene i brutto driftsutgifter får vi et utrykk for relativ effektivitet. Dersom søylen for produksjon innenfor for eksempel grunnskole er høyere enn tilsvarende søyle for brutto driftsutgifter, vil kommunen være mer effektiv enn ASSS-snittet og vice versa.

I 2022 var brutto driftsutgifter 11,4 prosent lavere i Drammen enn ASSS-snittet. Dermed var effektiviteten i Drammen 10,4 prosent høyere enn ASSS-snittet.

Relativt sett var Drammen mest effektiv i produksjonen av barnevern som lå 21,1 prosent over ASSS-snittet. Produksjonen var relativt minst effektiv innenfor helsetjenester som lå 9,6 prosent under ASSS-snittet.

I figuren over har vi ikke tatt hensyn til forskjeller i utgifter til administrasjon. Når vi tar med i beregningen at Drammen hadde høyere utgifter til administrasjon enn ASSS-gjennomsnittet, var effektiviteten i Drammen 9,0 prosent over ASSS-gjennomsnittet.

I motsetning til produksjonsindeksen som viser det relative forholdet mellom kommunene, gjelder endringen i produksjon over tid i tabellen bare den enkelte kommune og er beregnet ved å vekte sammen den prosentvise endringen i hver produksjonsindikator innenfor den enkelte tjenestesektor. Tabellen over viser at produksjonen i Drammen gikk ned med 1,6 prosent fra 2021 til 2022. Produksjonen gikk mest ned innenfor pleie og omsorg. Produksjonene gikk opp innen helsetjenester.

Fra 2021 til 2022 økte beregnet utgiftsbehov i Drammen med 0,1 prosent. Det vil si at produksjonen i Drammen gikk ned med 1,7 prosent utover beregnet utgiftsbehov. Utgiftsbehovet økte mest innenfor pleie og omsorg og helsetjenester. Utgiftsbehovet gikk ned innenfor barnevern.

Mens produksjonen i Drammen gikk ned med 1,6 prosent gikk brutto driftsutgifter^[1] reelt sett ned med 3,7 prosent. Dette gir oppgang i effektivitet fra 2021 til 2022 på 2,1 prosent. Effektiviteten gikk opp innenfor helsetjeneste, og ned innenfor barnevern.  Endringen i både produksjon og effektivitet må ses i sammenheng med håndteringen av koronapandemien. Innenfor helsetjenester fanget ikke produksjonsindeksen opp ekstra innsats i kommunene knyttet til håndteringen av koronapandemien i 2021 slik som for eksempel vaksineringer og testing og smittesporing (TISK).  Det kan forklare økning i produksjon og nedgang i ressursbruk fra 2021 til 2022. Endring i produksjon innen barnevern kan ha sammenheng med barnevernsreformen der kommunene blir oppfordret til å vri ressursbruken mot forebygging.

[1] Brutto driftsutgifter eksklusiv avskrivninger og sosiale utgifter. Det er brukt data fra PAI-registeret for årslønnsvekst i Drammen for hver enkelt sektor. For kjøp av varer og tjenester er det for alle kommuner og alle sektorer lagt inn en prisstigning på 10,4 prosent. Dette er hentet fra deflatoren til TBU. Det er lagt inn samme lønnsandel og andel kjøp av varer og tjenester for alle kommunene. Andelene er basert på gjennomsnittstall for ASSS-kommunene. Det er gjort separate beregninger for hver sektor, slik at det tas hensyn til at lønnsandelen er høyere i noen sektorer enn andre.

[1] Brutto driftsutgifter eksklusiv avskrivninger og sosiale utgifter. Det er brukt data fra PAI-registeret for årslønnsvekst i Drammen for hver enkelt sektor. For kjøp av varer og tjenester er det for alle kommuner og alle sektorer lagt inn en prisstigning på 10,4 prosent. Dette er hentet fra deflatoren til TBU. Det er lagt inn samme lønnsandel og andel kjøp av varer og tjenester for alle kommunene. Andelene er basert på gjennomsnittstall for ASSS-kommunene. Det er gjort separate beregninger for hver sektor, slik at det tas hensyn til at lønnsandelen er høyere i noen sektorer enn andre.