Beregnet utgiftsbehov, ressursbruk og produksjon

Beregnet utgiftsbehov i Bergen kommune

Samlet sett har Bergen et utgiftsbehov per innbygger som ligger under landsgjennomsnittet.  I 2022 var utgiftsbehovet i Bergen 5,3 prosent lavere enn landsgjennomsnittet. 

Bergen har et relativt høyt utgiftsbehov til barnehager og sosialtjenester. Det relativt høye utgiftsbehovet innenfor sosialtjeneste skyldes hovedsakelig at Bergen har relativt mange aleneboende.

Bergen har relativt lavt utgiftsbehov til grunnskole, helsetjenester og administrasjon. Det lave utgiftsbehovet innenfor helsetjenester skyldes at Bergen er uten smådriftsulemper og at kommunen har relativt få innbyggere 67 år og over.

Utgiftsbehovet fremover

Utgiftsbehovet er nært knyttet til befolkningsutvikling og befolkningssammensetning. I dette avsnittet ønsker vi å finne frem til hvilke sektorer Bergen kan vente seg de største utfordringene i årene fremover.

Dette gjør vi ved hjelp av befolkningsstatistikk og framskrivninger fra SSB publisert. SSB publiserer ikke nye befolkningsframskrivinger i år. Vi bruker derfor tallene som ble publisert i juli 2022 og justerer for faktisk utvikling fram til 1.1. 2023.  Vi bruker det såkalte MMMM-alternativet (middels nasjonal vekst). I tallene som ble publisert i fjor, ble det lagt til grunn at kommunene ville bosette 10 000 flyktninger fra Ukraina i løpet av 2023. Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) har ved beregninger av demografikostnadene for 2024 anslått som sitt hovedalternativ at netto innvandring ville bli om lag 20 000 høyere enn lagt til grunn i middelalternativet til SSB.

Utvalget anslo kommunesektorens merutgifter til demografi i 2024 til 4,6 mrd. 2023- kroner. Bosetting av 20 000 flere flyktninger enn anslått i befolkningsframskrivingene trekker opp kostnadene 1,9 mrd. kroner. I beregningene i denne artikkelen har vi ikke fordelt økningen i antall flyktninger ned på kommunenivå. Det vil være for stor usikkerhet både i antall flyktninger som bosettes og aldersfordelingen i hver kommune. I beregningene nedenfor er det derfor tatt utgangspunkt i SSBs befolkningsframskriving. Demografikostnadene knyttet til bosetting av flyktninger utover dette må beregnes av hver enkelt kommune.  

Vi ser på perioden 2017– 2029, det vil si 6 år frem og 6 år tilbake i forhold til 2023.

Bergen forventes å få svakere befolkningsvekst frem mot 2028 enn de øvrige ASSS-kommunene. De øvrige ASSS-kommunene forventes å få en befolkningsvekst frem mot 2029 på 3,9 prosent, mens veksten i Bergen er anslått til 3,2 prosent. Dette tilsvarer en årlig vekst på om lag 0,5 prosent. Målt i antall innbyggere tilsvarer dette en gjennomsnittlig økning på om lag 1 600 personer per år.

I perioden 2017 til 2023 økte befolkningen i gjennomsnitt med 0,6 prosent per år. Også i denne perioden hadde Bergen lavere vekst enn i de øvrige ASSS-kommunene.

Antall personer i aldersgruppen 67 år og over vil ha klar vekst frem mot 2029. Antall innbyggere 0-5 år har gått noe ned, men antas nå å øke noe framover. Det forventes at antall innbyggere i aldersgruppene 6-15 år vil gå litt ned fra 2023 til 2029.   

Antall personer 67 år og over forventes å øke med over 15,7 prosent frem mot 2029. Dette tilsvarer en årlig vekst på 2,5 prosent. Dette vil gi en gjennomsnittlig økning i antall personer i denne aldersgruppen på 1 090 personer per år frem mot 2029. Dette er mer enn i årene 2017 til 2023 da antall personer 67 år og over gikk opp med knappe 800 personer i gjennomsnitt per år.

Det forventes en vekst innenfor alle de eldre aldersgruppene frem mot 2029. Fra 2017 til 2023 har det vært små endringer i antall innbyggere 80-89 år sammenlikne med den veksten man framover kan forvente i denne aldersgruppen.  

Frem til 2029 er økningen i antall innbyggere i aldersgruppen 67-79 år anslått til 1,5 prosent i gjennomsnitt per år. Det er videre anslått at antall innbyggere i aldersgruppen 80-89 år vil øke med 5,3 prosent i gjennomsnitt per år, noe som betyr en gjennomsnittlig økning på om lag 600 personer per år. Antall personer i aldersgruppen 90 år og over vil øke med 1,4 prosent per år.

Frem til 2029 tilsier SSBs befolkningsframskriving for Bergen at brutto driftsutgifter må gå opp med 4,8 prosent for å kunne videreføre standarder og dekningsgrader fra 2023. Det er forventet en relativt sterk vekst i utgiftsbehov innenfor pleie og omsorg med nesten 14 prosent. Utgiftsbehovet innenfor barnehage forventes å øke med om lag 1,5 prosent fram til 2029. Innenfor grunnskole er det forventet en nedgang på 4,8 prosent

I figuren nedenfor har vi anslått hva dette vil utgjøre årlig i 2023-kroner, og samtidig fordelt demografikostnadene på ulike sektorer. «Øvrige» sektorer omfatter kommunehelsetjenesten, sosiale tjenester og barnevern.

Ifølge disse beregningene vil Bergen de neste 6 årene i gjennomsnitt måtte øke brutto driftsutgifter med 160 mill. kroner årlig for å kunne videreføre tjenestetilbudet på nivå med landsgjennomsnittets standard og dekningsgrader for 2023. Utgiftsbehovet til pleie og omsorg antas å øke med i gjennomsnitt 178 mill. kroner per år, øvrige sektorer er antatt å øke med 15 mill. kroner per år. Det er antatt at utgiftsbehovet barnehage vil øke med 8 mill. kroner per år, mens utgiftsbehovet til grunnskole vil gå ned med 42 mill. kroner i gjennomsnitt per år. Dette innebærer at økningen i utgiftsbehovet innenfor pleie og omsorg delvis må finansieres gjennom reduserte utgifter til grunnskole.

Tabellen nedenfor viser en mer detaljert oppstilling for neste år.

Samlet sett kan demografikostnadene i 2024 for disse sektorene anslås til om lag 116 mill. kroner. Av dette bidrar pleie og omsorg med 128 mill. kroner og helsetjenester med 12 mill. kroner.

Ressursbruk

Nedenfor ser vi på ressursbruken i Bergen sammenliknet med landsgjennomsnittet. Ett formål er å få frem informasjon om hvilke muligheter og begrensninger Bergen har innenfor sin inntektsramme. Et annet formål er å få frem informasjon om i hvilken grad Bergen anvender inntektene på en annen måte enn landet for øvrig. Dette betyr ikke at det er noe mål i seg selv å ligge nærmest mulig landsgjennomsnittet. Avvik fra landsgjennomsnittet er i seg selv verken bra eller dårlig. Det er opp til kommunen å vurdere om resultatene er i samsvar med kommunens egne prioriteringer.

I vurderingen av tallene i 2020, 2021 og 2022 må en særlig ta hensyn til håndteringen av koronapandemien har påvirket kommunenes ressursbruk. Det har også vært store forskjeller mellom kommunene hvordan og hvor mye kommunens økonomi har blitt påvirket.

Disponible inntekter og ressursbruk

Søylene helt til høyre i figuren over viser hvor høye frie inntekter Bergen har i forhold til landsgjennomsnittet etter at vi har korrigert for forskjeller i utgiftsbehov, arbeidsgiveravgift og pensjon. Denne inntekten tilsvarer det kommunen har anvendt til netto driftsutgifter for tjenestene (korrigert for utgiftsbehov, pensjon, arbeidsgiveravgift m.m.), netto renteutgifter og avdrag og netto driftsresultat. Forskjellen i disponibel inntekt gjenspeiler at kommunene har forskjellig inntektsgrunnlag og dermed ikke kan bruke like mye ressurser til de kommunale tjenestene. I 2022 var inntektene i Bergen 400 kroner lavere per innbygger enn landsgjennomsnittet. Det innebærer en mindreinntekt på om lag 117 mill. kroner.

De øvrige søylene viser hvordan Bergen har fordelt disse mindreinntektene på ulike anvendelser sammenliknet med landsgjennomsnittet. For hvert år vil summen av de øvrige søylene være lik mindreinntekten som er vist helt til venstre i figuren.

Målt i kroner per innbygger ligger Bergen lavest på netto renteutgifter og avdrag. Motsatt ligger Bergen over landsgjennomsnittet når det gjelder driftsutgifter utenfor og innenfor inntektssystemet.  

Sammenliknet med landsgjennomsnittet falt inntektene i Bergen med nesten 500 kroner per innbygger fra 2021 til 2022. Samtidig var det nedgang i netto rente og avdrag sammenliknet med landsgjennomsnittet mens utgiftene til sektorer utenfor inntektssystemet gikk opp.

Ressursbruk og utgiftsbehov i sektorene innenfor inntektssystemet

Utgiftsbehovet til sektorene innenfor inntektssystemet inkludert administrasjon i Bergen utgjorde om lag 61 300 kroner per innbygger i 2022. Bergen kommunes netto driftsutgifter til de samme sektorene var om lag 470 kroner høyere per innbygger enn dette. Bergen hadde dermed en merutgift i forhold til beregnet utgiftsbehov inkludert administrasjon på om lag 140 mill. kroner.

Figuren over viser hvordan Bergen har fordelt disse merutgiftene på de ulike tjenesteområdene innenfor inntektssystemet. De relativt lave utgiftene innenfor administrasjon og helsetjeneste gjør det mulig å ha relativt høye utgifter innenfor sosialtjeneste og pleie og omsorg.

Sammenliknet med beregnet utgiftsbehov gikk Bergens utgifter til sektorene innenfor inntektssystemet ned med om lag 300 kroner per innbygger fra 2021 til 2022. Det var størst oppgang innenfor pleie og omsorg og grunnskole. Motsatt var det nedgang innenfor helsetjenester og administrasjon. I og med at ressursbruken sammenliknes med landssnittet og landssnittet er et resultat av prioriteringene i alle landets kommuner, vil det kunne være endringer i kommunens prioriteringer fra 2021 til 2022 selv om ressursbruken per innbygger i egen kommune har vært tilnærmet den samme i begge årene (hensyntatt lønns- og prisvekst). I alle årene i figuren vil håndteringen av koronapandemien påvirke resultatene.

I figuren ovenfor har vi sett på beløpsmessige avvik. I figuren nedenfor ser vi på de prosentvise avvikene. Siden det er stor forskjell mellom størrelsen på de ulike sektorene, kan relativt store beløpsmessige avvik i store sektorer som pleie og omsorg og grunnskole gi forholdsvis beskjedne utslag i prosent, mens det motsatte vil være tilfelle i de øvrige sektorene.

Samlet sett lå Bergens utgifter i sektorene innenfor inntektssystemet 1,3 prosent over beregnet utgiftsbehov i 2021. Det var utgiftene til sosialtjeneste og barnevern som var høyest med henholdsvis 27,7 og 4,3 prosent høyere enn beregnet utgiftsbehov. Motsatt var det utgifter til administrasjon som lå lavest med 5,0 prosent under beregnet utgiftsbehov.

Ressursbruk i sektorene utenfor inntektssystemet

Nedenfor ser vi på Bergens ressursbruk i sektorene utenfor inntektssystemet (= andre sektorer). På landsbasis utgjorde sektorene innenfor inntektssystemet 94 prosent og sektorene utenfor inntektssystemet 6 prosent av de samlede netto driftsutgiftene i 2022.

For landet under ett var netto driftsutgifter i sektorene utenfor inntektssystemet på om lag 4 040 kroner per innbygger i 2022. Bergens utgifter var 1 000 kroner høyere per innbygger enn dette. Dette tilsvarer en merutgift på 288 mill. kroner.

Figuren over viser hvordan Bergen har fordelt disse merutgiftene på de ulike sektorene utenfor inntektssystemet. Det er særlig VAR, næring og kultur og idrett som trekker utgiftene opp, mens Bergen har lavere netto driftsutgifter enn landsgjennomsnittet innenfor samferdsel og brann- og ulykkesvern. 

Sammenliknet med landsgjennomsnittet hadde Bergen en økning i netto driftsutgifter til sektorene utenfor inntektssystemet på om lag 420 kroner per innbygger fra 2021 til 2022. Oppgangen kom særlig innenfor næring og VAR.

Fordeling av disponible inntekter på ulike anvendelser

Til nå har vi sett på hvordan Bergen prioriterer sammenlignet med landsgjennomsnittet når det tas hensyn til forskjeller i utgiftsbehovet. Kommunene har imidlertid ulike inntekter, og dette har vært vist som høyere eller lavere frie disponible inntekter enn landsgjennomsnittet.

For å få et fullstendig bilde av kommunens prioriteringer kan også ulikheter i inntektsnivået avspeiles direkte. Spesielt viktig er dette for kommuner med lave disponible inntekter, som må ha en samlet ressursbruk som er under landsgjennomsnittet.

Nedenfor sammenlignes Bergens ressursbruk med landsgjennomsnittet hvor det både er tatt hensyn til forskjeller i utgiftsbehov og korrigerte frie inntekter. Figuren nedenfor viser hvordan Bergen anvender sine inntekter sammenliknet med landsgjennomsnittet. Figuren er satt opp slik at hvis Bergen bruker en større del av inntektene på en bestemt anvendelse enn landsgjennomsnittet, må dette ha sitt motstykke i at Bergen må bruke en mindre del av inntektene enn landsgjennomsnittet på andre anvendelser. Summen av positive og negative avvik mellom Bergen og landsgjennomsnittet er alltid lik null. Avvik fra landsgjennomsnittet kan dermed tas som et uttrykk for hvordan kommunen har prioritert ressursbruken sammenliknet med landet for øvrig.

Bergen skiller seg fra landsgjennomsnittet gjennom relativt høye utgifter til sosialtjenester og til sektorer utenfor inntektssystemet. Dette har sitt motstykke i relativt lave netto rente- og avdragsutgifter og relativt lave utgifter til helsetjenester, barnehage og administrasjon. Dersom Bergen i 2022 hadde fordelt inntektene på samme måte som landsgjennomsnittet, ville netto renteutgifter og avdrag vært 745 mill. kroner høyere, og utgiftene til sosialtjenester vært om lag 250 mill. kroner lavere.

Produksjon og effektivitet

Nedenfor ser vi på Bergens produksjon og effektivitet innenfor grunnskole, pleie og omsorg, helsetjenester, sosiale tjenester, barnevern og barnehager samt summen av produksjonen i disse sektorene. I tjenestekapitlene ser vi på Bergens produksjon innenfor hver sektor. I disse avsnittene går det også frem hvilke kriterier som er lagt til grunn for produksjonsindeksene innenfor hver sektor.

Figuren over viser at i 2022 var samlet produksjon i Bergen av disse tjenestene 2,9 prosent høyere enn ASSS-snittet. Produksjonen var høyest innenfor barnevern og barnehage som var henholdsvis 10,1 og 5,6 prosent høyere enn ASSS-snittet. Motsatt var produksjonen lavest innenfor sosialtjenester som lå 4,0 prosent under ASSS-snittet.  

Når vi sammenholder forskjellene i produksjon med forskjellene i brutto driftsutgifter får vi et utrykk for relativ effektivitet. Dersom søylen for produksjon innenfor for eksempel grunnskole er høyere enn tilsvarende søyle for brutto driftsutgifter, vil kommunen være mer effektiv enn ASSS-snittet og vice versa.

I 2022 var brutto driftsutgifter 0,2 prosent høyere i Bergen enn ASSS-snittet. Dermed var effektiviteten i Bergen 2,6 prosent høyere enn ASSS-snittet.

Relativt sett var Bergen mest effektiv i produksjonen av helsetjenester som lå 13,8 prosent over ASSS-snittet. Produksjonen var relativt minst effektiv innenfor sosialtjenester som lå 6,8 prosent under ASSS-snittet.

I figuren over har vi ikke tatt hensyn til forskjeller i utgifter til administrasjon. Når vi tar med i beregningen at Bergen hadde høyere utgifter til administrasjon enn ASSS-gjennomsnittet, var effektiviteten i Bergen 2,5 prosent høyere enn ASSS-gjennomsnittet.

I motsetning til produksjonsindeksen som viser det relative forholdet mellom kommunene, gjelder endringen i produksjon over tid i tabellen bare den enkelte kommune og er beregnet ved å vekte sammen den prosentvise endringen i hver produksjonsindikator innenfor den enkelte tjenestesektor. Tabellen over viser at produksjonen i Bergen gikk opp med 1,7 prosent fra 2021 til 2022. Produksjonen gikk mest opp innenfor helsetjenester. Produksjonene gikk ned innen barnevern.

Fra 2020 til 2021 økte beregnet utgiftsbehov i Bergen med 0,4 prosent. Det vil si at produksjonen i Bergen gikk opp med 1,3 prosent utover beregnet utgiftsbehov. Utgiftsbehovet økte mest innenfor pleie og omsorg og helsetjenester. Utgiftsbehovet gikk ned innenfor barnevern og barnehager.

Mens produksjonen i Bergen økte med 1,7 prosent gikk brutto driftsutgifter^[1] reelt sett opp med 0,4 prosent. Dette gir økning i effektivitet fra 2021 til 2022 på 1,3 prosent. Effektiviteten gikk opp innenfor helsetjeneste, og ned innenfor barnevern.  Endringen i både produksjon og effektivitet må ses i sammenheng med håndteringen av koronapandemien. Innenfor helsetjenester fanget ikke produksjonsindeksen opp ekstra innsats i kommunene knyttet til håndteringen av koronapandemien i 2021 slik som for eksempel vaksineringer og testing og smittesporing (TISK).  Endring i produksjon innen barnevern kan ha sammenheng med barnevernsreformen der kommunene blir oppfordret til å vri ressursbruken mot forebygging.

[1] Brutto driftsutgifter eksklusiv avskrivninger og sosiale utgifter. Det er brukt data fra PAI-registeret for årslønnsvekst i Bergen for hver enkelt sektor. For kjøp av varer og tjenester er det for alle kommuner og alle sektorer lagt inn en prisstigning på 10,4 prosent. Dette er hentet fra deflatoren til TBU. Det er lagt inn samme lønnsandel og andel kjøp av varer og tjenester for alle kommunene. Andelene er basert på gjennomsnittstall for ASSS-kommunene. Det er gjort separate beregninger for hver sektor, slik at det tas hensyn til at lønnsandelen er høyere i noen sektorer enn andre.