Beregnet utgiftsbehov

Samlet sett har Tromsø et utgiftsbehov per innbygger som ligger klart under landsgjennomsnittet. I 2021 var utgiftsbehovet i Tromsø 10 prosent lavere enn landsgjennomsnittet.

Tromsø har et relativt høyt utgiftsbehov til barnehager. Det relativt høye utgiftsbehovet innenfor barnehager skyldes hovedsakelig at Tromsø har relativt mange innbyggere på 1 år uten kontantstøtte og relativt mange innbyggere med høy utdanning.

Tromsø har relativt lavt utgiftsbehov til pleie og omsorg og sosialtjeneste. Det lave utgiftsbehovet innenfor pleie og omsorg skyldes i stor grad at Tromsø har relativt få innbyggere 67 år og over og relativt få psykisk utviklingshemmede 16 år og over.

Utgiftsbehovet fremover

Utgiftsbehovet er nært knyttet til befolkningsutvikling og befolkningssammensetning. I dette avsnittet ønsker vi å finne frem til hvilke sektorer Tromsø kan vente seg de største utfordringene i årene fremover.

Dette gjør vi ved hjelp av befolkningsstatistikk og framskrivninger fra SSB publisert i juli 2022. Vi bruker det såkalte MMMM-alternativet (middels nasjonal vekst). Vi ser på perioden 2016 – 2028, det vil si 6 år frem og 6 år tilbake i forhold til 2022. Befolkningsutviklingen er angitt som indekser der antall innbyggere i 2022 = 1. 

Tromsø forventes å få svakere befolkningsvekst frem mot 2028 enn de øvrige ASSS-kommunene. De øvrige ASSS-kommunene forventes å få en befolkningsvekst frem mot 2028 på 4,5 prosent, mens veksten i Tromsø er anslått til 3,2 prosent. Dette tilsvarer en årlig vekst på om lag 0,5 prosent. Målt i antall innbyggere tilsvarer dette en gjennomsnittlig økning på om lag 415 personer per år.

Dette er klart lavere befolkningsvekst enn det Tromsø hadde fra 2016 til 2022. Da økte befolkningen i gjennomsnitt med 0,9 prosent per år, noe som tilsvarte 680 personer per år. I denne perioden hadde Tromsø om lag samme befolkningsvekst som de øvrige ASSS-kommunene.

Det antas at antall personer i aldersgruppen 67 år og over fortsatt vil ha sterk vekst frem mot 2028. Antall innbyggere 0-5 år har gått noe ned fra 2016 og det ventes en videre svak nedgang fra 2022 til 2026 for antallet stiger noe igjen. Det forventes at antall innbyggere i aldersgruppen 6-15 år vil gå ned frem mot 2028.  

Antall personer 67 år og over forventes å øke med 20,7 prosent frem mot 2026. Dette tilsvarer en årlig vekst på 3,2prosent. Dette vil gi en gjennomsnittlig økning i antall personer i denne aldersgruppen på om lag 340 personer per år frem mot 2028. Dette er om lag det samme som i årene 2016 til 2022 da antall personer 67 år og over økte med 360 personer i gjennomsnitt per år.

Fra 2022 til 2028 forventes antall innbyggere 6-15 år å gå ned med 10 prosent. Dette tilsvarer en årlig nedgang på 1,7 prosent. Dette vil gi en gjennomsnittlig nedgang i antall innbyggere 6-15 år på om lag 150 personer per år frem mot 2028. I årene 2016 til 2022 gikk antall personer 6-15 år opp med 70 personer i gjennomsnitt per år.

Frem mot 2028 forventes det tiltagende vekst i antall innbyggere 80-89 år. Det vil fortsatt være vekst i antall innbyggere 67-79 år frem mot 2026. Frem mot 2026 er økningen i antall innbyggere i aldersgruppen 80-89 år anslått til 6,8 prosent i gjennomsnitt per år, noe som betyr en gjennomsnittlig økning på om lag 150 personer per år. Det er videre anslått at antall innbyggere i aldersgruppen 67-79 år vil øke med 2,9 prosent i gjennomsnitt per år.

I figuren under ser vi på hvordan SSBs MMMM-alternativ vil påvirke utgiftsbehovet i Tromsø frem mot 2028.

Frem til 2028 tilsier SSBs befolkningsframskriving for Tromsø at brutto driftsutgifter må gå opp med om lag 4 prosent for å kunne videreføre standarder og dekningsgrader fra 2022. Det er forventet en sterk vekst i utgiftsbehov innenfor pleie og omsorg med 17,6 prosent. Frem mot 2028 er det forventet en nedgang i utgiftsbehov innenfor grunnskole på om lag 10 prosent og innenfor barnehager er det forventet en økning på 0,8 prosent.

I figuren under har vi anslått hva dette vil utgjøre årlig i 2022-kroner, og samtidig fordelt demografikostnadene på ulike sektorer. «Øvrige» sektorer omfatter kommunehelsetjenesten, sosiale tjenester og barnevern.

Ifølge disse beregningene vil Tromsø de neste 6 årene i gjennomsnitt måtte øke brutto driftsutgifter med 32 mill. kroner årlig for å kunne videreføre tjenestetilbudet på nivå med landsgjennomsnittets standard og dekningsgrader for 2022. Utgiftsbehovet til pleie og omsorg antas å øke med i gjennomsnitt 50 mill. kroner per år, kostnadene for barnehager ventes å øke med 1 mill. kroner, øvrige sektorer er antatt å øke med 4 mill. kroner per år, mens det er forventet nedgang i grunnskole på 22 mill.  kroner i gjennomsnitt per år. Dette innebærer at økningen i utgiftsbehovet innenfor pleie og omsorg delvis må finansieres gjennom reduserte utgifter til grunnskole.  

Tabellen under viser en mer detaljert oppstilling for neste år.

Samlet sett kan demografikostnadene i 2023 for disse sektorene anslås til om lag 12 mill. kroner. Av dette bidrar pleie og omsorg med 47mill. kroner, mens grunnskole og barnehage reduseres med henholdsvis 21 og 20 mill. kroner.  

Ressursbruk

Nedenfor ser vi på ressursbruken i Tromsø sammenliknet med landsgjennomsnittet. Ett formål med kapittelet er å få frem informasjon om hvilke muligheter og begrensninger Tromsø har innenfor sin inntektsramme. Et annet formål er å gi et bilde på i hvilken grad Tromsø anvender inntektene på en annen måte enn landet for øvrig. Dette betyr ikke at det er noe mål i seg selv å ligge nærmest mulig landsgjennomsnittet. Avvik fra landsgjennomsnittet er i seg selv verken bra eller dårlig. Det er opp til kommunen å vurdere om resultatene er i samsvar med kommunens egne prioriteringer.

I vurderingen av tallene for 2020 og 2021 må en særlig ta hensyn til håndteringen av koronapandemien har påvirket kommunenes ressursbruk. Det har også vært store forskjeller mellom kommunene hvordan og hvor mye kommunens økonomi har blitt påvirket. 

Disponible inntekter og ressursbruk

Søylene helt til venstre i figuren over viser hvor høye frie inntekter Tromsø har i forhold til landsgjennomsnittet etter at vi har korrigert for forskjeller i utgiftsbehov, arbeidsgiveravgift og pensjon. Denne inntekten tilsvarer det kommunen har anvendt til netto driftsutgifter for tjenestene (korrigert for utgiftsbehov, pensjon, arbeidsgiveravgift m.m.), netto renteutgifter og avdrag og netto driftsresultat. Forskjellen i disponibel inntekt gjenspeiler at kommunene har forskjellig inntektsgrunnlag og dermed ikke kan bruke like mye ressurser til de kommunale tjenestene. I 2021 var inntektene i Tromsø 4 285 kroner høyere per innbygger enn landsgjennomsnittet. Dette innebærer en merinntekt på 330 mill. kroner.

De øvrige søylene viser hvordan Tromsø har fordelt disse merinntektene på ulike anvendelser sammenliknet med landsgjennomsnittet. For hvert år vil summen av de øvrige søylene være lik merinntekten som er vist helt til venstre i figuren.

Målt i kroner per innbygger har Tromsø høyest netto driftsutgifter til sektorene innenfor inntektssystemet og netto renteutgifter og avdrag. Motsatt ligger Tromsø under landsgjennomsnittet når det gjelder netto driftsresultat.

Sammenliknet med landsgjennomsnittet økte inntektene i Tromsø med om lag 170 kroner per innbygger fra 2020 til 2021. Samtidig gikk driftsutgifter til sektorer innenfor inntektssystemet opp med om lag 720 kroner per innbygger sammenliknet med landsgjennomsnittet. Motsatt gikk netto rente og avdrag ned med om lag 970 kroner per innbygger sammenliknet med landsgjennomsnittet. Også netto driftsresultat gikk ned sammenliknet med landsgjennomsnittet.

Ressursbruk og utgiftsbehov i sektorene innenfor inntektssystemet

Vi har beregnet at utgiftsbehovet til sektorene innenfor inntektssystemet inkludert administrasjon i Tromsø utgjorde om lag 52 600 kroner per innbygger i 2021. Tromsø kommunes netto driftsutgifter til de samme sektorene var 4 705 kroner høyere per innbygger enn dette. Tromsø hadde dermed en merutgift i forhold til beregnet utgiftsbehov inkludert administrasjon på 363 mill. kroner.

Figuren over viser hvordan Tromsø har fordelt disse merutgiftene på de ulike tjenesteområdene innenfor inntektssystemet. Tromsø har relativt høye utgiftene innenfor pleie og omsorg og helsetjenester. Motsatt har Tromsø utgifter under landsgjennomsnittet når det gjelder grunnskole.

Sammenliknet med beregnet utgiftsbehov gikk Tromsøs utgifter til sektorene innenfor inntektssystemet opp med om lag 1 300 kroner per innbygger fra 2020 til 2021. Det var oppgang innenfor pleie og omsorg etter nedgang året før. I og med at ressursbruken sammenliknes med landssnittet og landssnittet er et resultat av prioriteringene i alle landets kommuner, vil det kunne være endringer i kommunens prioriteringer fra 2020 til 2021 selv om ressursbruken per innbygger i egen kommune har vært tilnærmet den samme i begge årene (hensyntatt lønns- og prisvekst).      

I figuren ovenfor har vi sett på beløpsmessige avvik. I figuren nedenfor ser vi på de prosentvise avvikene. Siden det er stor forskjell mellom størrelsen på de ulike sektorene, kan relativt store beløpsmessige avvik i store sektorer som pleie og omsorg og grunnskole gi forholdsvis beskjedne utslag i prosent, mens det motsatte vil være tilfelle i de øvrige sektorene.

Samlet sett lå Tromsøs utgifter i sektorene innenfor inntektssystemet 8,9 prosent over beregnet utgiftsbehov. Det var utgifter til pleie og omsorg som lå høyest med 24,3 prosent fulgt av helsetjeneste som lå 13,1 prosent over beregnet utgiftsbehov. Motsatt var utgiftene til grunnskole 4,1 prosent lavere enn beregnet utgiftsbehov.   

Ressursbruk i sektorene utenfor inntektssystemet

Nedenfor ser vi på Tromsøs ressursbruk i sektorene utenfor inntektssystemet (= andre sektorer). På landsbasis utgjorde sektorene utenfor inntektssystemet 4 prosent av de samlede netto driftsutgiftene i 2021.

For landet under ett var netto driftsutgifter i sektorene utenfor inntektssystemet på om lag 3 700 kroner per innbygger i 2021. Tromsøs utgifter var 118 kroner høyere per innbygger enn dette. Dette tilsvarer en merutgift på 9 mill. kroner

Figuren over viser hvordan Tromsø har fordelt disse merutgiftene på de ulike sektorene utenfor inntektssystemet. Det er særlig bolig og næring som trekker nettoutgiftene opp, mens Tromsø har lavere netto driftsutgifter enn landsgjennomsnittet innenfor kultur og idrett og kirker. 

Sammenliknet med landsgjennomsnittet hadde Tromsø en nedgang i netto driftsutgifter til sektorene utenfor inntektssystemet på 30 kroner per innbygger fra 2020 til 2021. Det var brann og ulykke beredskap, kultur og idrett og VAR som hadde størst nedgang. Motsatt var oppgangen størst innenfor samferdsel.    

Fordeling av disponible inntekter på ulike anvendelser

Til nå har vi sett på hvordan Tromsø prioriterer sammenlignet med landsgjennomsnittet når det tas hensyn til forskjeller i utgiftsbehovet. Kommunene har imidlertid ulike inntekter og dette har vært vist som høyere eller lavere frie disponible inntekter enn landsgjennomsnittet.

For å få et fullstendig bilde av kommunens prioriteringer kan også ulikheter i inntektsnivået avspeiles direkte. Spesielt viktig er dette for kommuner med lave disponible inntekter, som må ha en samlet ressursbruk som er under landsgjennomsnittet.

Nedenfor sammenlignes ressursbruken i Tromsø med landsgjennomsnittet hvor det både er tatt hensyn til forskjeller i utgiftsbehov og korrigerte frie inntekter. Figuren nedenfor viser hvordan Tromsø anvender sine inntekter sammenliknet med landsgjennomsnittet. Figuren er satt opp slik at hvis Tromsø bruker en større del av inntektene på en bestemt anvendelse enn landsgjennomsnittet, må dette ha sitt motstykke i at Tromsø må bruke en mindre del av inntektene enn landsgjennomsnittet på andre anvendelser. Summen av positive og negative avvik mellom Tromsø og landsgjennomsnittet er alltid lik null. Avvik fra landsgjennomsnittet kan dermed tas som et uttrykk for hvordan kommunen har prioritert ressursbruken sammenliknet med landet for øvrig.

Tromsø skiller seg fra landsgjennomsnittet gjennom relativt høye netto driftsutgifter til pleie og omsorg, høye premieavvik og høye netto renteutgifter og avdrag. Dette har sitt motstykke i relativt lavt netto driftsresultat og relativt lave netto driftsutgifter til grunnskole. Dersom Tromsø i 20210 hadde fordelt inntektene på samme måte som landsgjennomsnittet, ville netto driftsutgifter til pleie og omsorg vært 210 mill. kroner lavere og netto driftsresultat vært 130 mill. kroner høyere.

I Tromsø har netto driftsutgifter til pleie og omsorg økt i forhold til landsgjennomsnittet fra 2020 til 2021. Dette har blant annet sitt motstykke i relativt sett lavere rente og avdrag og lavere netto driftsresultat.

Produksjon og effektivitet

Nedenfor ser vi på Tromsøs produksjon og effektivitet innenfor grunnskole, pleie og omsorg, helsetjenester, sosiale tjenester, barnevern og barnehager samt summen av produksjonen i disse sektorene. I en egen omtale av produksjonsindeksen en ser vi på Tromsøs produksjon innenfor hver sektor. I disse avsnittene går det også frem hvilke kriterier som er lagt til grunn for produksjonsindeksene innenfor hver sektor.

Figuren over viser at i 2021 var produksjonen i Tromsø når det gjelder summen av disse tjenestene 11,0 prosent høyere enn ASSS-snittet. Produksjonen var høyest innenfor sosiale tjenester og helsetjenester. Produksjonen lavest innenfor grunnskole.  

Når vi sammenholder forskjellene i produksjon med forskjellene i brutto driftsutgifter får vi et utrykk for effektivitet. Dersom søylen for produksjon innenfor for eksempel grunnskole er høyere enn tilsvarende søyle for brutto driftsutgifter, vil kommunen være mer effektiv enn ASSS-snittet og vice versa.

I 2021 var effektiviteten i Tromsø 3,9 prosent høyere enn ASSS-snittet. Dette fremkommer som resultat av at produksjonen var 11,0 prosent høyere enn ASSS-snittet, mens brutto driftsutgifter var 6,9 prosent høyere enn ASSS-snittet.

Tromsø hadde mest effektiv produksjon innenfor sosiale tjenester som lå 37,9 prosent over ASSS-snittet. Produksjonen var minst effektiv innenfor grunnskole med 0,4 prosent under ASSS-snittet.  

I figuren over har vi ikke tatt hensyn til forskjeller i utgifter til administrasjon. Når vi tar med i beregningen at Tromsø hadde høyere utgifter til administrasjon enn ASSS-gjennomsnittet, var effektiviteten i Tromsø 2,2 prosent høyere enn ASSS-gjennomsnittet.

I motsetning til produksjonsindeksen som viser det relative forholdet mellom kommunene, er endringen i produksjon beregnet ved å ta den prosentvise endringen i hver indikator for hver kommune for seg, og deretter vekte endringene sammen.

Tabellen over viser at produksjonen innenfor disse sektorene samlet avtok med 0,9 prosent i Tromsø fra 2020 til 2021. Produksjonen gikk mest ned innen barnehager og med opp innen helsetjenester.  

Fra 2020 til 2021 økte beregnet utgiftsbehov i Tromsø med 0,3 prosent. Utgiftsbehovet økte mest innenfor pleie og omsorg, mens utgiftsbehovet gikk ned med 3,8 prosent innenfor barnehage.

Produksjonen i Tromsø gikk dermed ned med 1,2 prosent i forhold til beregnet utgiftsbehov. Det var innenfor pleie og omsorg at produksjonen gikk mest ned i forhold til utgiftsbehovet, mens produksjonen økte mer enn utgiftsbehovet innenfor barnehagesektoren.

Mens produksjonen i Tromsø falt med 0,9 gikk brutto driftsutgifter^[1] reelt sett opp med 1,5 prosent. Dette gir en nedgang i effektivitet fra 2020 til 2021 på 2,4 prosent. Effektiviteten gikk mest ned innenfor helsetjeneste. Endringen i både produksjon og effektivitet må ses i sammenheng med håndteringen av koronapandemien.  Innenfor helsetjenester fanger ikke produksjonsindeksen opp ekstra innsats i kommunene knyttet til håndteringen av koronapandemien slik som for eksempel vaksineringer og testing og smittesporing (TISK).  Det forklarer økning i ressursbruk og nedgangen i effektivitet.  Også innen pleie og omsorg, grunnskole og barnehage hadde kommunene øke kostnader både i 2020 og 2021 uten at denne ressursinnsatsen fanges opp i produksjonsindeksen. 

[1] Brutto driftsutgifter eksklusiv avskrivninger og sosiale utgifter. Det er brukt data fra PAI-registeret for årslønnsvekst i Tromsø for hver enkelt sektor. For kjøp av varer og tjenester er det for alle kommuner og alle sektorer lagt inn en prisstigning på 2,4 prosent. Dette er hentet fra deflatoren til TBU. Det er lagt inn samme lønnsandel og andel kjøp av varer og tjenester for alle kommunene. Andelene er basert på gjennomsnittstall for ASSS-kommunene. Det er gjort separate beregninger for hver sektor, slik at det tas hensyn til at lønnsandelen er høyere i noen sektorer enn andre.