Beregnet utgiftsbehov, ressursbruk og produksjon

Beregnet utgiftsbehov i Oslo kommune

Samlet sett har Oslo et utgiftsbehov per innbygger når det gjelder kommunale oppgaver som ligger klart under landsgjennomsnittet. I 2018 var det kommunale utgiftsbehovet i Oslo 8,5 prosent lavere enn landsgjennomsnittet.

Oslo har et relativt høyt utgiftsbehov til sosialtjeneste, barnevern og barnehager. Det høye utgiftsbehovet innenfor sosialtjeneste skyldes hovedsakelig at Oslo har relativt mange flyktninger uten integreringstilskudd, relativ stor opphopning av skilte, arbeidsledige og innbyggere med lav inntekt og relativt mange aleneboende. Utgiftsbehovet innenfor sosialtjeneste har gått ned fra 51,1 prosent over landsgjennomsnittet i 2015 til 46,6 prosent over landsgjennomsnittet i 2017. Nedgangen skyldes i stor grad at Oslo hadde relativt sett lavere andel av indikatorene nevnt ovenfor i 2018 enn i 2016.

Oslo har relativt lavt utgiftsbehov til pleie og omsorg, grunnskole og helsetjeneste. Det lave utgiftsbehovet innenfor pleie og omsorg skyldes i stor grad at Oslo har relativt få innbyggere 67 år og over og relativt få psykisk utviklingshemmede 16 år og over.

Samlet sett har Oslo et utgiftsbehov per innbygger når det gjelder fylkeskommunale oppgaver som ligger langt under landsgjennomsnittet. I 2018 var det fylkeskommunale utgiftsbehovet i Oslo 25,8 prosent lavere enn landsgjennomsnittet. Det er særlig det lave utgiftsbehovet til fylkesveier og videregående utdanning som trekker samlet utgiftsbehovet ned. Motsatt ligger Oslos utgiftsbehov til buss og bane langt over landsgjennomsnittet.

Utgiftsbehovet fremover

Utgiftsbehovet er nært knyttet til befolkningsutvikling og befolkningssammensetning. I dette avsnittet ønsker vi å finne frem til hvilke sektorer Oslo kan vente seg de største utfordringene i årene fremover.

Dette gjør vi ved hjelp av befolkningsstatistikk og framskrivninger fra SSB publisert i juni 2018. Vi bruker det såkalte MMMM-alternativet (middels nasjonal vekst). Vi ser på perioden 2013-2025, det vil si 6 år frem og 6 år tilbake i forhold til 2019. Nye befolkningstall for 2019 er innarbeidet. Befolkningsutviklingen er angitt som indekser der antall innbyggere i 2019 = 100. 

Oslo forventes å få klart høyere befolkningsvekst frem mot 2025 enn de øvrige ASSS-kommunene. De øvrige ASSS-kommunene forventes å få en befolkningsvekst frem mot 2025 på om lag 3½ prosent, mens veksten i Oslo er anslått til 6½ prosent. Dette tilsvarer en årlig vekst på om lag 1,0 prosent. Målt i antall innbyggere tilsvarer dette en gjennomsnittlig økning på om lag 7 240 personer per år.

Dette er likevel lavere enn Oslos befolkningsvekst fra 2013 til 2019. Da økte befolkningen i gjennomsnitt med 1,5 prosent per år, noe som tilsvarte 9 520 personer per år. Også i denne perioden hadde Oslo høyere vekst enn i de øvrige ASSS-kommunene.

Det antas at antall personer i aldersgruppen 67 år og over fortsatt vil ha klar vekst frem mot 2025. Også når det gjelder aldersgruppen 16-18 år forventes det sterk vekst frem mot 2025. Antall innbyggere 0-5 år har gått noe ned fra perioden 2012-2018, men antas å endre seg lite frem mot 2023, for deretter å øke noe fra 2023 til 2005. Det forventes videre at veksten i antall innbyggere i aldersgruppene 6-15 år vil bremse opp.    

Antall personer 67 år og over forventes å øke med 18,3 prosent frem mot 2025. Dette tilsvarer en årlig vekst på 2,8 prosent. Dette vil gi en gjennomsnittlig økning i antall personer i denne aldersgruppen på om lag 2 270 personer per år frem mot 2025. Dette er mer enn i årene 2013 til 2019 da antall personer 67 år og over gikk opp med 1 807 personer i gjennomsnitt per år.

Fra 2019 til 2025 forventes antall innbyggere 16-18 år å gå opp med 18 prosent. Dette tilsvarer en årlig vekst på 2,8 prosent. Dette vil gi en gjennomsnittlig økning i antall innbyggere 16-18 år på om lag 550 personer per år frem mot 2025. Denne sterke veksten i aldersgruppen 16-18 år i Oslo skiller seg klart fra anslått utvikling på landsbasis. På landsbasis er det anslått en vekst i aldersgruppen 16-18 år på 4,2 prosent fra 2019 til 2025. Det vil si en samlet økning på om lag 8 200 personer. I Oslo alene er det i samme perioden anslått en vekst i aldergruppen 16-18 år på om lag 3 280 personer.

Det forventes forholdsvis sterk vekst både innenfor aldersgruppen 67-79 år og aldersgruppen 80-89 år. Aldergruppen 67-79 år hadde også en klar vekst i perioden 2013 til 2019, mens antall 80-89 åringer gikk ned fra 2013 til 2019. Det er små endringer i antall innbyggere 90 år og over.   

Frem mot 2025 er økningen i antall innbyggere i aldersgruppen 67-79 år anslått til 2,7 prosent i gjennomsnitt per år, noe som betyr en gjennomsnittlig økning på om lag 1 530 personer per år. Det er videre anslått at antall innbyggere i aldersgruppen 80-89 år og over i samme periode vil øke med 4,2 prosent i gjennomsnitt per år. Dette betyr en årlig gjennomsnittlig økning på om lag 751 personer.

I figuren under ser vi på hvordan SSBs MMMM-alternativ vil påvirke utgiftsbehovet i Oslo frem mot 2025.

Frem til 2025 tilsier SSBs befolkningsframskriving for Oslo at brutto driftsutgifter må gå opp med om lag 5 prosent for å kunne videreføre standarder og dekningsgrader fra 2019. Dette gjelder de kommunale oppgavene. Det er forventet en relativt sterk vekst i utgiftsbehov innenfor pleie og omsorg med om lag 12 prosent frem mot 2025. I samme periode er det forventet en nedgang i utgiftsbehov innenfor grunnskole på om lag 2 prosent. Innenfor barnehage er det anslått at utgiftsbehovet vil være om lag det samme i 2025 som i 2019.

Når det gjelder de fylkeskommunale oppgavene tilsier SSBs befolkningsframskriving for Oslo at brutto driftsutgifter må gå opp med om lag 11½ prosent for å kunne videreføre standarder og dekningsgrader fra 2019. Det er forventet en relativt sterk vekst i utgiftsbehov innenfor videregående utdanning med om lag 17 prosent. Frem mot 2025 er det også forventet en økning i utgiftsbehov innenfor lokale ruter og tannhelse på henholdsvis 4½ og 4¼ prosent.

I figuren under har vi anslått hva dette vil utgjøre årlig i 2019-kroner samlet sett for kommunale og fylkeskommunale oppgaver. Vi har samtidig fordelt demografikostnadene på ulike sektorer. «Øvrige» sektorer omfatter kommunehelsetjeneste, sosialtjeneste, barnevern, lokale ruter og tannhelse.

Ifølge disse beregningene vil Oslo de neste 6 årene i gjennomsnitt måtte øke brutto driftsutgifter med 426 mill. kroner årlig for å kunne videreføre tjenestetilbudet på nivå med landsgjennomsnittets standard og dekningsgrader for 2019. Utgiftsbehovet til pleie og omsorg antas å øke med i gjennomsnitt 262 mill. kroner per år, videregående utdanning med 104 mill. kroner per år og øvrige sektorer med 90 mill. kroner per år. Utgiftsbehovet til grunnskole vil i gjennomsnitt gå ned med 34 mill. kroner per år, mens utgiftsbehovet innen barnehage vil øke med 4 mill. kroner i gjennomsnitt per år.

Tabell OSL 4.3.1 viser en mer detaljert oppstilling for neste år.

Ressursbruk

I dette kapitlet ser vi på ressursbruken i Oslo sammenliknet med landsgjennomsnittet. Ett formål med kapittelet er å få frem informasjon om hvilke muligheter og begrensninger Oslo har innenfor sin inntektsramme. Et annet formål er å få frem informasjon om i hvilken grad Oslo anvender inntektene på en annen måte enn landet for øvrig. Dette betyr ikke at det er noe mål i seg selv å ligge nærmest mulig landsgjennomsnittet. Avvik fra landsgjennomsnittet er i seg selv verken bra eller dårlig. Det er opp til kommunen å vurdere om resultatene er i samsvar med kommunens egne prioriteringer.

Disponible inntekter og ressursbruk

Søylene helt til venstre i figuren over viser hvor høye frie inntekter Oslo har i forhold til landsgjennomsnittet til kommunale oppgaver etter at vi har korrigert for forskjeller i utgiftsbehov etc. I 2018 var inntektene i Oslo 1 464 kroner høyere per innbygger enn landsgjennomsnittet. Dette innebærer en merinntekt på 984 mill. kroner.

De øvrige søylene viser hvordan Oslo har fordelt disse merinntektene på ulike anvendelser sammenliknet med landsgjennomsnittet. For hvert år vil summen av de øvrige søylene være lik mer/mindreinntekten som er vist helt til venstre i figuren.

Målt i kroner per innbygger ligger Oslo høyest på netto driftsresultat, netto driftsutgifter utenfor og  innenfor inntektssystemet.

Motsatt ligger Oslo under landsgjennomsnittet når det gjelder netto driftsutgifter til administrasjon.

Sammenliknet med landsgjennomsnittet gikk inntektene i Oslo opp med om lag 515 kroner per innbygger fra 2017 til 2018. Samtidig gikk netto driftsresultat opp med om lag 1 840 kroner per innbygger i forhold til landsgjennomsnittet og netto renteutgifter og avdrag gikk ned med om lag 1 310 kroner per innbygger.

Søylene helt til venstre i figuren over viser hvor høye frie inntekter Oslo har i forhold til landsgjennomsnittet til fylkeskommunale oppgaver etter at vi har korrigert for forskjeller i utgiftsbehov etc. I 2018 var inntektene i Oslo 2 075 kroner lavere per innbygger enn landsgjennomsnittet. Dette innebærer en mindreinntekt på om lag 1 404 mill. kroner.

De øvrige søylene viser hvordan Oslo har fordelt disse mindreinntektene på ulike anvendelser sammenliknet med landsgjennomsnittet. For hvert år vil summen av de øvrige søylene være lik mindreinntekten som er vist helt til venstre i figuren.

Målt i kroner per innbygger ligger Oslo lavest på netto driftsutgifter utenfor og innenfor inntektssystemet.

Sammenliknet med landsgjennomsnittet gikk inntektene i Oslo ned med om lag 40 kroner per innbygger fra 2017 til 2018. Samtidig gikk netto driftsutgifter i sektorene utenfor inntektssystemet ned med om lag 136 kroner per innbygger i forhold til landsgjennomsnittet. Motsatt gikk netto driftsresultat opp med om lag 160 kroner per innbygger i forhold til landsgjennomsnittet.

Når Oslo har forskjellig inntektsutvikling når vi ser på de kommunale oppgavene og når vi ser på de fylkeskommunale oppgavene, har dette sammenheng med hvordan vi bestemmer inntektene i vår analyse. I vår analyse er inntektene per definisjon lik sum anvendelser. Som en følge av dette vil Oslo isolert sett få økte inntekter til kommunale oppgaver og reduserte inntekter til fylkeskommunale oppgaver, dersom Oslo isolert sett øker utgiftene til kommunale oppgaver på bekostning av fylkeskommunale oppgaver.

I figuren under ser vi på sum kommunale og fylkeskommunale oppgaver. Disse tallene vil være upåvirket av hvordan Oslo fordeler inntektene mellom kommunale og fylkeskommunale oppgaver.

Søylene helt til venstre i figuren over viser hvor høye frie inntekter Oslo har i forhold til landsgjennomsnittet for kommuner og fylkeskommuner samlet etter at vi har korrigert for forskjeller i utgiftsbehov etc. I 2018 var inntektene i Oslo 622 kroner lavere per innbygger enn landsgjennomsnittet for kommuner og fylkeskommuner. Dette innebærer en mindreinntekt på 420 mill. kroner.

De øvrige søylene viser hvordan Oslo har fordelt disse mindreinntektene på ulike anvendelser sammenliknet med landsgjennomsnittet for kommuner og fylkeskommuner. For hvert år vil summen av de øvrige søylene være lik mindreinntekten som er vist helt til venstre i figuren.

Målt i kroner per innbygger ligger Oslo lavest på netto driftsutgifter innenfor inntektssystemet inkludert kommunal administrasjon. Fylkeskommunal administrasjon er gruppert under andre sektorer. Oslos netto renteutgifter og avdrag lå under landsgjennomsnittet per innbygger, mens netto driftsresultat lå over snittet.

Sammenliknet med landsgjennomsnittet gikk inntektene i Oslo opp med om lag 475 kroner per innbygger fra 2017 til 2018. Samtidig gikk netto driftsresultat opp med om lag 2 000 kroner per innbygger og netto renteutgifter og avdrag ned med om lag 1 390 kroner per innbygger.

Ressursbruk og utgiftsbehov i sektorene innenfor inntektssystemet

Vi har beregnet at det utgiftsbehovet til sektorene innenfor den kommunale delen av inntektssystemet inkludert administrasjon i Oslo utgjorde om lag 50 500 kroner per innbygger i 2018. Oslo kommunes netto driftsutgifter til de samme sektorene var 938 kroner lavere per innbygger enn dette. Oslo hadde dermed en mindreutgift i forhold til beregnet utgiftsbehov inkludert administrasjon på 634 mill. kroner.

Figuren over viser hvordan Oslo har fordelt disse mindreutgiftene på de ulike tjenesteområdene innenfor inntektssystemet. De relativt lave utgiftene innenfor administrasjon og barnevern gjør det mulig å ha relativt høye utgifter innenfor sosialtjeneste og grunnskole.

Sammenliknet med beregnet utgiftsbehov gikk Oslos utgifter til sektorene innenfor inntektssystemet ned med 10 kroner per innbygger fra 2017 til 2018. Det var størst økning innenfor sosiale tjenester og grunnskole. Motsatt var det nedgang innenfor barnehage, pleie og omsorg og administrasjon.    

I figuren over har vi sett på beløpsmessige avvik. I figuren under ser vi på de prosentvise avvikene. Siden det er stor forskjell mellom størrelsen på de ulike sektorene, kan relativt store beløpsmessige avvik i store sektorer som pleie og omsorg og grunnskole gi forholdsvis beskjedne utslag i prosent, mens det motsatte vil være tilfelle i de øvrige sektorene.

Samlet sett lå Oslos utgifter i sektorene innenfor inntektssystemet 1,9 prosent under beregnet utgiftsbehov. Det var utgifter til administrasjon som lå lavest med 28,1 prosent fulgt av barnevern som lå 18,2 prosent under beregnet utgiftsbehov. Motsatt var utgiftene til sosialtjeneste 11 prosent høyere enn beregnet utgiftsbehov. 

Figuren over viser hvordan Oslo har fordelt mindreutgiftene på de ulike fylkeskommunale tjenesteområdene innenfor inntektssystemet. Oslo har lavere utgifter enn beregnet utgiftsbehov innenfor alle fylkeskommunale tjenesteområder, bortsett fra til båt og ferjer.

Sammenliknet med beregnet utgiftsbehov gikk Oslos utgifter til de fylkeskommunale sektorene innenfor inntektssystemet ned med 20 kroner per innbygger fra 2017 til 2018. Det var størst nedgang innenfor buss og bane. Motsatt var det økning innenfor videregående opplæring.   

Ressursbruk i de kommunale sektorene utenfor inntektssystemet

I dette kapitlet ser vi på Oslo ressursbruk i sektorene utenfor inntektssystemet (= andre sektorer). På landsbasis utgjorde sektorene innenfor inntektssystemet 94 prosent og sektorene utenfor inntektssystemet 6 prosent av de samlede netto driftsutgiftene i 2018.

For landet under ett var netto driftsutgifter i sektorene utenfor inntektssystemet på om lag 3 400 kroner per innbygger i 2018. Oslos utgifter var 499 kroner høyere per innbygger enn dette. Dette tilsvarer en merutgift på 320 mill. kroner.

Figuren over viser hvordan Oslo har fordelt disse merutgiftene på de ulike sektorene utenfor inntektssystemet. Det er bolig og kultur og idrett som trekker utgiftene opp, mens Oslo har lavere netto driftsutgifter enn landsgjennomsnittet innenfor samferdsel, brann- og ulykkesvern og kirker. 

Sammenliknet med landsgjennomsnittet hadde Oslo en nedgang i netto driftsutgifter til sektorene utenfor inntektssystemet på om lag 218 kroner per innbygger fra 2017 til 2018. Nedgangen kom i stor grad innenfor sektorer utenfor kommunalt ansvarsområde og innen VAR. Motsatt økte utgiftene til samferdsel med 224 per innbygger i forhold til landsgjennomsnittet.

Fordeling av disponible inntekter på ulike kommunale anvendelser

Figuren under viser hvordan Oslo anvender sine inntekter på kommunale oppgaver sammenliknet med landsgjennomsnittet. Figuren er satt opp slik at hvis Oslo bruker en større del av inntektene på en bestemt anvendelse enn landsgjennomsnittet, må dette ha sitt motstykke i at Oslo må bruke en mindre del av inntektene enn landsgjennomsnittet på andre anvendelser. Summen av positive og negative avvik mellom Oslo og landsgjennomsnittet er alltid lik null. Avvik fra landsgjennomsnittet kan dermed tas som et uttrykk for hvordan kommunen har prioritert ressursbruken sammenliknet med landet for øvrig.

Oslo skiller seg fra landsgjennomsnittet gjennom relativt høyt netto driftsresultat, relativt høye utgifter til sosialtjeneste og høye utgifter til sektorene utenfor inntektssystemet. Dette har sitt motstykke i relativt lave netto driftsutgifter til administrasjon, netto rente og avdrag og lave driftsutgifter til barnehage og barnevern. Dersom Oslo i 2018 hadde fordelt inntektene på samme måte som landsgjennomsnittet, ville netto driftsresultatet vært 1 340 mill. kroner lavere og netto driftsutgifter til administrasjon vært 872 mill. kroner høyere.

Oslos netto driftsresultat har økt klart i forhold til landsgjennomsnittet fra 2017 til 2018. Dette har sitt motstykke i relativt sett lavere netto rente og avdrag og lavere utgifter til pleie og omsorg.

Produksjon og effektivitet

I dette avsnittet ser vi på Oslos produksjon og effektivitet innenfor grunnskole, pleie og omsorg, helsetjenester, sosiale tjenester, barnevern og barnehager samt summen av produksjonen i disse sektorene. I tjenestekapitlene ser vi på Oslos produksjon innenfor hver sektor. I disse avsnittene går det også frem hvilke kriterier som er lagt til grunn for produksjonsindeksene innenfor hver sektor.

Figuren over viser at i 2018 var Oslos produksjon når det gjelder summen av disse tjenestene 2,0 prosent lavere enn ASSS-snittet. Produksjonen var høyest innenfor sosialtjeneste og helsetjeneste som var henholdsvis 4,7 og 0,8 prosent høyere enn ASSS-snittet. Motsatt var produksjonen lavest innenfor barnevern som lå 11,6 prosent under ASSS-snittet.

Når vi sammenholder forskjellene i produksjon med forskjellene i brutto driftsutgifter får vi et utrykk for effektivitet. Dersom søylen for produksjon innenfor for eksempel grunnskole er høyere enn tilsvarende søyle for brutto driftsutgifter, vil kommunen være mer effektiv enn ASSS-snittet og vice versa.

I 2018 var effektiviteten i Oslo 2,9 prosent lavere enn ASSS-snittet. Dette fremkommer som resultat av at produksjonen var 2,0 prosent lavere enn ASSS-snittet, mens brutto driftsutgifter var 0,9 prosent høyere enn ASSS-snittet.

Oslo hadde mest effektiv produksjon innenfor barnevern som var 8,8 prosent over ASSS-snittet. Produksjonen var minst effektiv innenfor barnehager med 4,3 prosent under ASSS-snittet.

I figuren har vi ikke tatt hensyn til forskjeller i utgifter til administrasjon. Når vi tar med i beregningen at Oslo hadde lavere utgifter til administrasjon enn ASSS-gjennomsnittet, var effektiviteten i Oslo 1,5 prosent lavere enn ASSS-gjennomsnittet. Det var bare Oslo og Trondheim som hadde administrasjonsutgifter under ASSS-snittet.

Tabellen over viser at produksjonen av kommunale oppgaver i Oslo gikk opp med 1,2 prosent fra 2017 til 2018. Produksjonen gikk mest opp innenfor grunnskole og helsetjenester med henholdsvis 2,6 og 1,8 prosent.

Fra 2017 til 2018 økte beregnet utgiftsbehov i Oslo med 0,8 prosent. Det vil si at produksjonen i Oslo økte med 0,5 prosent i forhold til beregnet utgiftsbehov. Utgiftsbehovet økte mest innenfor grunnskole med 1,1 prosent. Utgiftsbehovet gikk ned med 0,4 prosent innenfor barnehager

Mens produksjonen i Oslo gikk opp med 1,2 prosent gikk brutto driftsutgifter^[1] reelt sett opp med 2,6 prosent. Dette gir en nedgang i effektivitet fra 2017 til 2018 på 1,3 prosent. Effektiviteten gikk mest ned innenfor helsetjenester og pleie og omsorg med henholdsvis 6,1 og 1,6 prosent. Motsatt gikk effektiviteten opp med 0,8 prosent innenfor barnehager. Norm for lærertetthet har trolig påvirket ressursbruken innen grunnskole.