Plathe og Ståvi (Asplan Viak 2020): "Lokalisering av vindkraftanlegg og kommunen som arealplanmyndighet"

Lenkeblokk Icon Fagnotat på oppdrag fra KS

Nedenfor gjengis KS' innspill i sin helhet:

Vi viser til invitasjon om å gi innspill til Olje- og energiminister Tina Bru om konsesjonsbehandlingen av vindkraft. KS' synspunkt oppsummeres slik: Vindkraft på land i Norge krever i dag mer areal enn industri, byer og tettsteder til sammen. Unntaket fra normale planprosesser gir store utfordringer knyttet til demokrati, tillit og legitimitet for beslutninger. Derfor mener KS at arealavklaringer i kommuneplanen igjen må legges grunn for konsesjoner til vindkraftindustri - som for andre sammenlignbare arealkrevende tiltak.

Innledningsvis vil vi understreke at KS ikke har tatt standpunkt til hvor mye vindkraft på land som eventuelt skal bygges i Norge. Vi er opptatt av prosessene som slike beslutninger blir fattet etter.

Både på lokalt og på nasjonalt nivå er vindkraft et arealkrevende tiltak. Til nå er det gitt 88 konsesjoner for vindkraft. Antatt gjennomsnitt på konsesjonsområdet per konsesjon er 20 km2. Det innebærer at det, over en relativt kort tidsperiode, er forutsatt at 1760 km2 areal er omdisponert fra friluftsområder (LNFR) til bygge- og anleggsområder for vindkraft i kommuneplanen. Dette er over ti ganger mer enn det samlede industriarealet i Norge (168 km2). Det samlede by- og tettstedsarealet er, til sammenligning, på 1 138 km2.  Det er altså langt større områder som går med til vindkraft enn til både by-, tettsteds- og industriarealer til sammen. Likevel er det gjort unntak for normal arealforvaltning av disse områdene.

KS vil påpeke at arealpolitikk alltid har vært konfliktfylt. Sterke interessenter står ofte mot hverandre. Dette har vi i Norge jobbet systematisk med å håndtere i over 100 år. Den første bygningsloven ble vedtatt i 1924. Siden har det som i dag er plan- og bygningsloven blitt jevnlig vurdert, bredt diskutert og justert ut fra omfattende lærings- og erfaringsgrunnlag på et krevende politikkområde. Etter 1986 har prinsippet vært at alle avveininger mot krav i sektorlovverk skjer gjennom behandling av arealplan etter plan- og bygningsloven. Dette sikrer viktige prinsipper knyttet til bærekraftig utvikling, rett til medvirkning, sektorsamordning, rettssikkerhet, relevant kunnskapsgrunnlag og folkevalgt styring.

Etter pbl § 1-3 er anlegg for overføring eller omforming av elektrisk energi [som nevnt i energilovens § 3-1 tredje ledd] unntatt fra loven, bortsett fra kapitlene 2 og 14. Kapittel 2 gjelder krav om kartgrunnlag, stedfestet informasjon mm. Kapittel 14 omfatter konsekvensutredninger for tiltak og planer etter annet lovverk.

I Norges vassdrags- og energidirektorats (NVE) rapport fra 20. januar i år heter det at «en behandling etter energiloven skal omfatte alle relevante krav i medhold av plan- og bygningsloven». Men faktum er at så lenge konsesjoner kan gis uten at det berørte arealet er planlagt i en kommuneplanprosess, er det få relevante krav i PBL som vil angå NVE og utbyggere. Store planområder omdisponeres til bygge- og anleggsområder uten at konsekvensene av at arealformålet endres blir utredet. NVE har, som sektoransvarlig, ansvaret for å av-veie alle arealinteresser. KS påpeker at slike avveininger er i sin karakter politiske. Slike må gjøres av folkevalgte organer, etter brede plan- og medvirkningsprosesser, slik plan- og bygningsloven legger opp til.

KS stiller store spørsmål ved begrunnelsen for å unnta vindkraftutbygginger fra normale planprosesser. Her viser vi til kapittel 3.2 i vedlagte notat fra Asplan Viak. Utrederne reiser store spørsmål ved begrunnelsene som Stortinget fikk i 3.6.2 i Ot.prp. nr. 32 Om lov om planlegging og byggesaksbehandling.

I KS` høringssvar til nasjonal ramme for vindkraft på land peker vi på noen vesentlige svakheter i dagens system. I arbeidet med oppfølging av høringssvaret har utfordringene, som vi har påpekt, blitt belyst og utdypet. De gjelder for ulike faser av konsesjons- og utbyggingsprosessen. Vi vil her trekke frem noen utvalgte, konkrete eksempler på utfordringer som vi har sett:

Eksempler på utfordringer som gjelder fasene før et vindkraftverk meldes formelt (O-fasen)

Kommunene kommer sent inn i konsesjonsprosessen. Det gjør også andre interessenter og allmennheten ellers. Privatrettslige avtaler inngås uten åpenhet. Store beslutninger med allmenn interesse tas av få personer uten en grundig og opplyst debatt. Dette kan skape store sosiale utfordringer i små samfunn. Kommunene trenger tid for å få til gode innspill og bidra konstruktivt i prosessene.

Eksempler på utfordringer som gjelder i flere faser (konsesjon, planlegging (MTA/detaljplan og utbyggingsfasen)

Det foreligger sterk strid om nødvendigheten av å gjennomføre konsekvensutredninger knyttet til MTA og detaljplaner, samt forberedelse av konsekvensutredninger knyttet til MTA. Det er også reist store spørsmålstegn ved at konsekvensene av den samlede arealendringen, som konsesjonen krever i kommuneplanens arealdel, ikke kreves utredet i dagens system.

KS erfarer generelt at kommuner og innbyggere ofte opplever det som svært vanskelig å få tak i hvilke faktiske vurderinger som er gjort i ulike faser av vindkraftsaksbehandlingen. Åpenhet og krav til etterprøvbarhet og transparens i systemet utfordres, eksempelvis gjennom bruk av begreper som at ”samlede fordeler” legges til grunn for vedtak, uten at det i særlig grad er gjort rede for hvilke fordeler og ulemper som er vurdert og hvordan de er vektet.  Slike utfordringer forsterkes av rask teknologiutvikling som gir store avvik mellom informasjon gitt under behandling av konsesjonssaken og innholdet i godkjente MTA-planer.

Fridtjof Nansens institutt har dokumentert, på vitenskapelig vis, at uformelle praksiser er et problem i vindkraftforvaltningen. Dette gir utfordringer for tillit til beslutningene som blir tatt.

Erfaringen med regionale planer for vindkraft viser at disse planene ikke har fått særlig mye å si for beslutninger i NVE.

Eksempler på utfordringer i oppfølging av konsesjon

KS har registrert til dels sterke frustrasjoner i kommuner som gjelder kvalitetssikring og utsending av søknader, dokumenter og informasjon til høringer. KS hører fra egne medlemmer at vesentlig informasjon tilbakeholdes av utbygger, og at mange som burde høres ikke blir involvert som høringspart. Hvilke rutiner for kvalitetssikring som skal gjelde for involvering av interessenter ved ulike typer spørsmål er generelt opplevd som uklart. KS har registrert klare opplevelser av at gjeldende rutiner fra NVE ikke følges.

Mange vindkraftanlegg i Norge har ikke en egen plan for hvordan de skal reparere naturområdene etter endt drift selv om konsesjonen krever det. NVE sier i media at de ikke har hatt tid til å følge opp og har selv påpekt utfordringer knyttet til tilbakeføring.

Forslag fra KS til nytt system og forvaltningspraksis i vindkraftsaker

Dagens utfordringer i vindkraftforvaltningen vil best løses gjennom enkle tilpasninger i lovverket. Tilpasningen for å modernisere planleggingen av vindkraft bør skje gjennom endringer i energiloven og plan- og bygningsloven. Disse må sikre at arealavklaring for vindkraftanlegg skal skje gjennom kommunale arealplanvedtak, etter plan- og bygningsloven, før det gis konsesjon.

For eksempel kan modellen som gjelder for mineraluttak anvendes også for vindkraft. Dette vil sikre at kommunene som planmyndighet kommer inn på en god måte. Medvirkning vil styrkes og bli mer forutsigbart. Vi oppnår sektorsamordning og konsekvensutredningene av tiltakene vil kunne bli mer relevante. Det innebærer også at de samlede virkemidlene i plan- og bygningsloven vil kunne brukes for gode og effektive arealavklaringer. Dette kan være regionale rammer gitt gjennom regional planlegging der det er hensiktsmessig, men også for eksempel føringer gitt gjennom nasjonale forventninger.

For tiltakshaver og energimyndighetene vil kommunedelplan trolig være det mest hensiktsmessige plannivået. Tillatelsen til anlegget skjer da etter plan- og bygningsloven, men tillatelsen (konsesjonen) til produksjon og distribusjon skjer etter energiloven. Dette vil være helt analogt til andre sektorer i samfunnet.

Dette kan skje gjennom følgende endringer i energiloven og plan- og bygningsloven:

  • Energilovens § 2-1 om søknadsplikt kan reformuleres til kun å omfatte vilkår for produksjon og distribusjon av elektrisk energi, samtidig som det presiseres at tillatelse ikke kan gis uten avklaring i kommunal arealplan. Hjemmelen i plan- og bygningslovens § 6-4 til å transformere konsesjon til statlig arealplan kan samtidig oppheves. At det er planplikt i plan- og bygningsloven for vindkraftanlegg bør være overflødig å presisere.
  • Konsesjonspliktige energianlegg er unntatt fra reguleringsplikten for større bygge- og anleggstiltak (plan- og bygningsloven § 12-1, tredje ledd).

Vi vil også peke på at NVE foreslår regionvis behandling av konsesjonssøknader. Det er viktig å avklare om dette eventuelt vil innebære at fylkeskommunene kan få ei rolle som fasilitator og i så fall kan fungere som et bindeledd mellom stat, fylke og kommune. Det kan sørge for bedre forankring i regional plan, men det må avklares hvilken rollefordeling og ressursbruk dette i så fall vil medføre.

Avslutningsvis viser vi til at konsesjonsprosessen for vindkraft er et tema som er viktig for svært mange. I lys av situasjonen, preget av en pågående pandemi, vil vi påpeke at det bør vurderes en utsatt innspillsfrist.

Vi håper at statsråden har nytte av innspillene fra KS og ser fram til en videre dialog om hvordan vi kan starte en prosess for å skape det nødvendige rammeverket for legitime beslutninger som gjelder lokalisering av større vindkraftanlegg. Vi ber om et møte med politisk ledelse i Olje- og energidepartementet for å drøfte vårt innspill. Politisk ledelse i Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD), som ansvarlig departement for plansaker, bør også delta på møtet.