Konjunkturoppgang med Norges Bank som bremsekloss

Innlegg av sjeføkonom i KS, Torbjørn Eika, i Kontroll & revisjon 1/2026, 5. januar 2026.

Finanskrise, oljenedtur og pandemi

«Det svinger i norsk økonomi» skrev jeg i 2008 [1] og det gjelder fortsatt. Finanskrisen i 2008/9 og det kraftige fallet i oljepris i 2014 fikk store konsekvenser for norsk økonomi. Ved begge anledningene doblet arbeidsledigheten seg i løpet av to-tre år, til tross for at det ble satt inn kraftig lut i form av rentekutt og finanspolitiske krisetiltak. I 2020 fikk vi en ny og nokså annerledes økonomisk nedtur, med til dels eksplisitt forbud mot produksjon og forbruk. Internasjonalt kom pandemien sammen med barkebilleubehageligheter, nedstengning av kjernekraftverk og etter hvert diverse følger av Russlands angrepskrig mot Ukraina. Alt dette fikk arbeidsledigheten til å gå bananas, først kraftig opp og etter kort tid kraftig ned og lenger ned enn rett før pandemien. Lav produktivitet, høyt sykefravær og liten kortsiktig arbeidsinnvandring bidro til at ledigheten sommeren 2022 ble den laveste siden rett før finanskrisen. Fastlands-BNP falt som en stein i starten av pandemien. Gjeninnhentingen startet tidlig og gikk ganske fort og i slutten av 2022 kan man si at den var sluttført. Målt med BNP var økonomien i nær konjunkturmessig balanse.

I andre halvår i 2021 kom de massive prisvekstimpulsene fra utlandet som bidro til høy norsk inflasjon. Prisveksten ble forsterket av en klar svekkelse av krona gjennom andre halvår 2022. Høy lønnsomhet i konkurranseutsatt sektor fikk lønnveksten opp – som dermed forsterket og forlenget inflasjonsøkningen. Norges Bank reagerte fra sensommeren 2021 med å ta styringsrenta gradvis opp fra null under store deler av pandemien og stoppet ikke før i slutten av 2023 med et nivå på 4,5 prosent.  

To år med konjunkturnedgang

Krise vil være å ta for hardt i, men gjennom 2023 og 2024 var realutviklingen i norsk økonomi lite å rope hurra for. Fastlands-BNP økte knapt før sommeren 2024 og veksten var også i andre halvår fremdeles lavere enn trend. Og ledigheten tikket stadig oppover. Renteøkningene og at renta ble holdt høy lenge, sammen med fall i reallønningene var avgjørende for konjunkturnedgangen. Privat konsum falt med 3 prosent gjennom 2023 og 2024, mens boliginvesteringene falt med nærmere 30 prosent. Også bedriftsinvesteringene på fastlandet falt i perioden, mens det var stor fart i oljeinvesteringene. Eksporten fra fastlands-Norge og den offentlige etterspørselen økte også markert, så det var flere faktorer som dempet konjunkturnedgangen.

Til tross for økning holdt arbeidsledigheten seg lenge relativt lav. I følge AKU økte ledigheten fra 3,0 prosent våren 2022 til 4,1 prosent i slutten av 2024 som bare er marginalt høyere enn gjennomsnittet mellom finanskrisen og pandemien. Registrert helt ledige hos NAV økte bare fra 1,6 til 2,1 prosent og var på slutten av året fremdeles klart lavere enn gjennomsnittet 2010-2019.

Konjunkturoppgang i 2025

Utsikter til økt reallønn for andre år på rad og rentenedgang, var avgjørende faktorer for at aktivitetsveksten i fastlandsøkonomien fra starten av 2025 kom over trendveksten, noe som altså definerer en konjunkturoppgang. Privat konsum økte klart og fallet i boliginvesteringer bremset kraftig opp. Boliginvesteringene økte i 2. kvartal, men økningen tok et hvileskjær i 3. kvartal. Oljeinvesteringene fortsatte å øke gjennom første halvår, for deretter å gå litt ned. Fastlandseksporten utvikler seg litt i rykk og napp, men økte klart i 3. kvartal. Offentlig etterspørsel og næringsinvesteringene på fastlandet har derimot utviklet seg svakt i de tre første kvartalene av 2025 ifølge den foreløpige statistikken.

Gjennom disse kvartalene økte fastlands-BNP med 1,8 prosent målt som årlig rate, mens SSB anslår den underliggende veksten til 1,5 prosent, Norges Bank litt lavere og undertegnede litt høyere. Det er altså ikke snakk om noen kraftig konjunkturoppgang og 3. kvartalsveksten alene var strengt tatt langt unna å kunne bli karakterisert som oppgang.

AKU-ledigheten var gjennom 2025 fram til oktober blitt gradvis høyere og klart høyere enn gjennomsnittet mellom finanskrisen og pandemien. Jeg tolker dermed det som en indikasjon på at økonomien er i lavkonjunktur, altså at kapasitetsutnyttelsen er lavere enn dens bærekraftige potensiale.  

Hva tenker Norges Bank?

På bakgrunn av min framstilling er det nærliggende å spørre hvorfor Norges Bank holdt renta så høy så lenge. Og svaret kan være sentralt for hva en skal tro om fremtiden. Norges Bank oppfatter det å få ned inflasjonen som sin primæroppgave. Prognosene deres viser imidlertid at de også legger noe vekt på at sysselsetting og produksjon skal holde seg relativ høy: De ser nemlig ikke for seg at inflasjonen kommer på målet før helt i slutten av 2028, samtidig som de tror arbeidsledigheten kommer litt ned.

Et sentralt punkt i bankens politikk har vært vurderingen av arbeidsledigheten – om den er spesielt høy eller lav i et historisk perspektiv. Med utgangspunkt i tall fra NAV og AKU er det altså ikke så opplagt. Norges Bank viser at de legger klart størst vekt på NAVs tall som fortsatt viser et historisk sett lavt nivå, og har dermed ikke hatt noen sterk motivasjon til å senke renta for å stimulere sysselsettingen. Banken har dermed fokusert på inflasjonen og vektlagt konsekvensene for sysselsetting og produksjon lite. Samtidig ser de at inflasjonen tross alt er kommet under kontroll, og de har dermed heller ikke hatt det veldig travelt med å få den ned den siste prosenten. Det er også et mål at renta ikke skal svinge «mer enn nødvendig». Jeg mener imidlertid at AKU-tallene burde være mer relevante enn NAVs, og at fokuset på NAVs tall har bidratt til det relativt høye rentenivået og at renta ikke er satt raskere ned (se Boligbyggingen er blitt ofret). Konsekvensene er at produksjon og sysselsetting har vært lavere enn det langsiktige potensialet og at særlig byggebransjen er blitt hardt rammet. 

Konjunkturoppgangen fortsetter

Til tross for svake 3. kvartalstall er det mye som tyder på at den moderate konjunkturoppgangen vil fortsette. Styrken på oppgangen vil imidlertid i stor grad avhenge av renteutviklingen. En annen viktig joker er kronekursen. Norgespris på strøm har redusert mye av usikkerheten i reallønnsutviklingen, som må antas å bli ganske god i 2026.

Mandatet for pengepolitikken har vært ute på høring. En kan jo ikke utelukke at enkelte høringssvar medfører justeringer av mandatet (se for eksempel Vurdering av erfaringen med mandatet for pengepolitikken), men jeg legger til grunn for mine prognoser at både mandatet og praktiseringen fra Norges Banks side blir om lag den samme som før.

Utenom litt høyere underliggende prisvekst i oktober (siste måned med data i skrivende stund), og svak BNP vekst i 3. kvartal, har det ikke vært store overraskelser siden Norges Banks siste rentebane ble lagt fram. Krona har imidlertid lenge vært uforståelig svak ettersom rentenivået er høyt og balansen i økonomien god i et internasjonalt perspektiv. En litt sterkere krone utover neste år kan være det som skal til for at Norges Bank øker antall rentekutt i 2026 fra ett som i skrivende stund er planen, til to. I 2027 regner jeg da imidlertid ikke med noen ytterligere nedgang. Den antatte kronestyrkingen vil kunne bidra til å få inflasjonen noe ned, men anslaget om lavere prisvekst i 2026 er først og fremst en følge av lavere energipriser. Jeg venter også at ledigheten går litt ned.

Fortsatt konjunkturoppgang vil bety at økonomien stadig vil komme nærmere et konkjunkturnøytralt nivå på aktiviteten, men min vurdering av situasjonen er at økonomien vil fortsette å være i lavkonjunktur i 2026, mens situasjonen utover i 2027 kan bli mer nøytral. Jeg mener at Norges Bank burde legge liten vekt på relativt kortsikte avvik i inflasjonen, og større vekt på en balansert situasjon og utvikling i realøkonomien enn det de har gjort til nå. Jeg antar at banken ikke endrer handlingsmønster og legger dermed til grunn for mine anslag at renta vil holdes noe høyere enn optimalt et stykke fremover i tid.

Etterspørselen fra oljevirksomheten vil falle framover, men effekten på fastlands-BNP motvirkes av god vekst i husholdningenes etterspørsel. Til tross for all hurlumheien i internasjonal økonomi ser norsk eksport samlet sett ut til å utvikle seg bra, og det ligger heller ikke an til store bevegelser i investeringene i fastlandsbedriftene. Den demografiske utviklingen og økt satsning på sikkerhet og beredskap bidrar til at veksten i offentlig etterspørsel samlet vil ta seg opp fra det som fremstår som en merkelig lav vekst i 2025, som har sin bakgrunn i svært høye offentlige investeringer i 2024.  

Utviklingen i norsk økonomi og kommunesektoren

I prinsippet er kommunesektorens inntekter nesten helt prisgitt Stortinget. I motsetning til Sverige er det ingen fri beskatningsrett. Eiendomsskatt er det vi har, men den er underlagt stramme rammer som innebærer klare begrensninger i nivå. Utviklingen i økonomien har likevel stor betydning for kommuneøkonomien. Stortinget vedtar årlig en plan for utviklingen i realverdien av de frie inntektene (skatt og rammetilskudd) basert på en anslått kostnadsutvikling som følge av befolkningsendringer, men planen kan ryke fra både kostnads- og inntektssiden. Den demografiske utviklingen kan bli en annen enn forutsatt, og det samme med priser, lønninger og pensjonskostnader. Om lag 40 prosent av kommunesektorens inntekter er skatteinntekter og på inntektssiden kan skattesatsene relevante for kommunene ha blitt satt for høyt eller for lavt for å treffe den anslåtte skatteinngangen. Det er ingen automatikk for kompensasjon/kutt ved slike avvik, hverken positive eller negative. Kommunene og fylkeskommunene bør ha en tilstrekkelig stor buffer til å takle midlertidige avvik og har dermed også et ansvar om å ha lagt tilstrekkelig med midler til side i gode tider. Renteutgifter og finansinntekter er et kapittel for seg selv og opplegget er slik at dette ikke er noe staten eksplisitt skal ta hensyn til.

På kort sikt er det dermed i hovedsak avvik fra Finansdepartementets prognoser og renteutviklingen som påvirker kommuneøkonomien. På lenger sikt er det en mer direkte kanal mellom handlingsrommet til staten, blant annet bestemt av trenden i aktivitetsutviklingen i økonomien, oljeinntekter og avkastningen av oljefondet, og kommuneøkonomien. Men denne kanalen vil også gå gjennom «et demokratisk filter», nemlig prioriteringene i Stortinget.  

Mine prognoser for 2025 og 2026 avviker lite fra prognosene til Finansdepartementet i Nasjonalbudsjettet. Men i likhet med SSB og Norges Bank er jeg litt mindre optimistisk med hensyn til aktivitetsveksten i Fastlands-Norge i 2025 og 2026. Det peker isolert sett i retning av at skatteinngangen i 2026 kan komme til å bli litt lavere enn lagt til grunn av Stortinget. Når det gjelder kostnadsveksten, er mine beste anslag for veksten i kommunal deflator nå marginalt høyere enn anslagene i Nasjonalbudsjettet for både 2025 og 2026. En eventuell undervurdering av kostnadsveksten i disse to årene vil redusere sektorens kjøpekraft til neste år. Men selv om det etter min vurdering kan ligge an til en svekkelse av kommuneøkonomien både fra inntekts og kostnadssidene og mine anslag isolert sett vil svekke realverdien av frie inntekter med anslagsvis 0,4 prosent, vil det fremdeles være en større realinntektsvekst enn den anslått utgiftsveksten knyttet til demografiske endringer.

Prognoser for både prisvekst og aktivitetsvekst gitt i andre halvår året før, er alltid beheftet med stor usikkerhet. Basert på hvordan SSBs prognoser har truffet de siste 45 år kan man si at vil det normale vil være at prognosene for realøkonomien bommer med langt mer enn forskjellen mellom mine og Finansdepartementets anslag. I 2024 så vi også hvordan en situasjon med langt svakere kommuneøkonomi enn lagt til grunn ble kompensert gjennom ekstrabevilgninger mot slutten av året. Det bidrar til at en nok må betrakte prognoser for utviklingen i kommuneøkonomien samlet sett som noe mindre usikker enn utviklingen i realøkonomien.

Ulik påvirkning av økonomien til den enkelte kommune

Hvordan den enkelte kommune vil bli påvirket av den generelle økonomiske utviklingen avhenger av flere forhold. Og noen utviklingstrekk vil ramme forskjellig. Nedgangen i oljeinvesteringene vil for eksempel trolig ramme kommuner i Rogaland mer enn andre steder, og dermed relativt sett senke skatteinngangen. Ulike nivå på strømpriser i landet – vil isolert sett innebære at realverdien av kommunenes inntekter varierer en god del. Men prisendringene kan også fort ha ulike fortegn og styrke. I tillegg vil endring i kraftprisene for noen kommuner også øke inntektene mer enn utgiftene, gjennom salg av konsesjonskraft. Enkelte kommuner har også betydelige finansinntekter fra eierskap til kraftselskaper.

For en del kommuner er det inntekter fra havbruk som utgjør en forskjell. Disse inntektene påvirkes både av markedsmessige og reguleringsmessige forhold. Gjeldssituasjonen er også helt forskjellig mellom kommuner; fra kommuner med mer penger på bok enn gjeld, til kommuner med en gjeld langt over størrelsen på driftsutgiftene. Forholdet mellom lån til fast og flytende renter og gjenstående lengde på fastrentekontrakter bidrar ytterligere til at den isolerte virkningen av lavere styringsrente vil kunne være svært forskjellig.

Økte inntekter fra utnyttelse av naturressurser som ikke utjevnes i inntektssystemet har medført at «strekket i kommunelaget» har økt, men altså også til at inntektsveksten blir forskjellig. Derimot vil endringer i grunnlaget for den kommunale delen av beskatningen, hvor eierinntekter fjernes og formueskatten reduseres i to omganger, både virke inntektsutjevnende og stabiliserende over tid, og samtidig øke treffsikkerheten i Finansdepartementets skatteprognoser. Det er bra!

[1] https://www.ssb.no/nasjonalregnskap-og-konjunkturer/artikler-og-publikasjoner/det-svinger-i-norsk-okonomi