Nye regler i tvisteloven § 1-4 a) gir kommunen vid søksmålsadgang mot staten

Søksmålsrett ved utøvelse av statlig kontrollmyndighet

De nye reglene gir kommuner og fylkeskommuner (heretter kommuner) søksmålsrett når staten utøver kontrollmyndighet overfor kommunen som offentligrettslig organ.  Dette kan for eksempel gjelde når staten har opphevet kommunens vedtak etter klage eller omgjort kommunens vedtak på eget initiativ. Tilsvarende kan gjelde når staten har pålagt kommunen plikter etter tilsyn. 

Søksmålsadgangen er tillagt de kommunene som blir direkte berørt av den statlige avgjørelsen.  Ved dom vil retten nå kunne finne statens vedtak ugyldig og tilkjenne kommunen erstatning.  Domstolen er tillagt alminnelig prøvingskompetanse og kan prøve statlige organers rettsbruk, vurdering av faktum og saksbehandling, men ikke statlige organers frie skjønn.  Dette er tilsvarende for hva som vil gjelde i en sak mellom staten og en privat part.

Historikk

Tidligere var det antatt at kommunen i utgangspunktet kun hadde søksmålskompetanse mot staten i de tilfeller hvor kommunen opptrådte som et privat rettssubjekt og i saker om allmennhetens interesser. Eksempler på dette var eiendomstvister, i saker hvor kommunen angriper gyldigheten av et ligningsvedtak rettet mot kommunen som skattedebitor, eller at kommunen forfølger vedtak om utslippstillatelse som vil medføre forurensning i kommunen.

Hvor kommunenes rolle i saken var som offentlig myndighet, så var det antatt at kommunene som hovedregel ikke hadde søksmålsrett mot staten.  Ut fra slik som oppgaver og vedtakskompetanse i mange tilfeller er fordelt mellom stat og kommune, så har kommunen vært oppfattet å stå i et direkte underordnet forhold til det statlige organet, og det har da vært en vanlig oppfatning at det var lite naturlig at kommunen skulle få prøvd gyldigheten av et statlig vedtak. Det har vært uttalt at søksmålsadgang ikke skulle være kanaler for politisk omkamp mellom forvaltningsorganer, og tvistelovens krav i § 1-3 om at det må foreligge rettslig interesse som vilkår for søksmål, har ikke har vært ansett oppfylt.

Begrunnelsen for vedtakelse av nye regler

Tidligere norsk rett har avveket fra land det er naturlig å sammenlikne seg med. Begrunnelsen for lovendringen har vært å styrke lokale myndigheters stilling i møte med statlige myndigheter. Hensikten var videre å gi et bedre vern av det kommunale selvstyret og å sikre at Norge også overholder sine folkerettslige forpliktelser.  Videre er det også fremholdt at lovendringen vil bidra til å sikre rettsriktige avgjørelser, da både staten og kommunen er bundet av loven som er vedtatt av Stortinget.

Forholdet til de alminnelige søksmålsreglene i tvisteloven § 1-3 og regulering av søksmålsretten i særlover

De nye reglene griper ikke inn i de tilfeller hvor søksmålsretten må anses å være regulert av særlov og innskrenker heller ikke anvendelsesområdet til tvistelovens § 1-3, hvor det tidligere har vært lagt til grunn at kommunen har søksmålskompetanse, eksempelvis når kommunens rettsstilling tilsvarer en privats rettsstilling.  Dersom lovgiver i særlov uttrykkelig begrenser kommunens søksmålsadgang, vil den generelle reguleringen av søksmålsadgang i tvisteloven § 1-4 a) og § 1-3 måtte vike til fordel for særregulering i henhold til vanlige tolkningsprinsipper. Det vises til Høyesteretts kjennelse HR-2018-465-U som gjaldt et søksmål fra en kommune om gyldigheten av vedtak om fastsetting av naturressursskatt, jf. skatteloven § 18-2.  Høyesteretts ankeutvalg anså søksmålsadgangen som fullt ut regulert av skatteforvaltningsloven § 15-2, uten rom for å la tvisteloven § 1-3 supplere.  Da skatteforvaltningsloven § 15-2 ikke nevner vedtak om naturressursskatt ble det lagt til grunn at det er lovens ordning at kommuner ikke kan gå til søksmål om slike vedtak, og kommunens søksmål ble avvist.

Hva vil de nye reglene bety for kommuner og fylkeskommuner

Selv om stat og kommuner er omfattet og bundet av den samme loven, har statsforvaltningen til nå alene kunnet fortolke gjeldende rett med endelig virkning når staten har stått i et overordningsforhold til kommunene.

At statsforvaltningen egenrådig og med bindende virkning har kunnet avgjøre viktige spørsmål, uten at kommuner og fylkeskommuner har kunnet få prøvd lovligheten av statens vedtak har gitt en ubalanse mellom kommunalt og statlig forvaltningsnivå. Det er derfor grunn til å tro at de nye reglene - på sikt - vil bidra til å styrke det kommunale selvstyret og utjevne balanseforholdet mellom statsforvaltningen og kommunene, som to mer likeverdige parter.  Dette i tråd med det som har vært noe av intensjonen med lovendringen.

Reglene om søksmålsadgang bør her også sees i sammenheng med fastsatte regler i ny kommunelov kap. 2, som er ment å styrke det kommunale selvstyre, samt også ny Grunnlovsbestemmelse § 49, 2. ledd som blant annet fastslår at bestemmelser om det kommunale selvstyre må skje ved lov. 

Ovennevnte regler, herunder reglene om søksmålsadgang mv klargjør at statsforvaltningen ikke har noen alminnelig instruksrett overfor kommunene, heller ikke om lovforståelsen. Den underbygger videre at det gjelder det samme lovkrav, det vil si krav til det rettslige grunnlaget, når statsforvaltningen vil pålegge forpliktelser mv til kommunen, som i forhold til private.

Det er grunn til å tro at søksmålsadgangen i seg selv, gir kommuner en større bevissthet om at statsforvaltningen ikke nødvendigvis har det «siste ord» i en sak. Det vil kunne medføre at kommuner legger mindre vekt på uttalt lovforståelse fra staten, hvor kommuner oppfatter at det kommunale perspektiv ikke i tilstrekkelig grad er vektlagt, eller det er andre grunner for å reagere på lovforståelsen.

Endringene i regelverket vil også legge grunnlag for at det kommunale perspektivet vil fremkomme tydeligere i rettsanvendelsen både av statlige organer og i domstolene dersom sakene ender der.  Da innføringen av søksmålsadgangen er ment å fremme større grad av likeverdighet mellom statsforvaltningen og kommunene, samt hensynet til å sikre rettsriktige avgjørelser, så tilsier det etter vår vurdering at det klassiske argumentet om at det offentlige ikke bør bruke ressurser på kostbare rettssaker «mot seg selv» ikke bør tillegges avgjørende vekt både som grunnlag for kritikk mot gjeldende regler, og i vurderingen av om søksmål skal anlegges.

Idet det er inntatt regler som verner en eventuell privat part som blir berørt av et søksmål, så vil også hensynet til tredjemann være mindre tungtveiende når det skal vurderes om kommunen skal ta ut søksmål for å få avklart et rettslig spørsmål.

Det er grunn til å tro at kommunens tilnærming til spørsmålet, om det skal tas ut søkmål eller ikke, i mange tilfeller vil være motivert ut fra ønske om prinsipielle avklaringer av rettsspørsmål, og ikke nødvendigvis alene motivert av utfallet i den konkrete saken.  Dette også sett hen til at en kommune generelt sett vil ha en høy terskel for å gå til søksmål, og at vurdering ofte gjøres utfra en bredere tilnærming, hvor også kommunens samfunnsansvar står sentralt.   

Vi vil heller ikke utelukke at søksmålsadgangen med nærmere utførelse av domspremisser vil kunne gi grunnlag for et senere politisk arbeide med å få endret et regelverk.  Her vises blant annet til HR 2016-00232 U – hvor saken gjaldt et vedtak truffet av NAV om ordførers rett til sykepenger, og om kommunen hadde rett på refusjon for forskuttert godtgjøring under sykefravær for ordføreren. Høyesterett kom til at ordførere ikke har rett til sykepenger som arbeidstakere, men som frilansere. 

Høyesterett uttalte at gode grunner likevel kan tale for at ordførere stilles i samme posisjon som kommunens egne ansatte med hensyn til rettigheter etter folketrygdloven, men at dette må bli opp til lovgiver å avgjøre om og i hvilken grad dette skal etableres.

Høyesteretts argument var et viktig argument for videre politisk arbeid med å få endret regelverket i forbindelse med ny kommunelov. 

At det er innført et omgjøringsforbud for visse type vedtak vil derfor etter vårt skjønn neppe ha stor betydning for vurderingen av om det skal tas ut søksmål.  At det kan kreves erstatning fra staten vil også redusere betydningen av at et vedtak ikke kan omgjøres.

Erstatning vil bare kunne tilkjennes der hvor det statlige vedtaket blir kjent ugyldig, og hvor de alminnelige vilkårene for erstatning anses oppfylt.  I forarbeidene er uttalt at det vil være opp til domstolen å ta stilling til om vilkårene for erstatning foreligger og at dette omfatter også å ta stilling til hvilket ansvarsgrunnlag som gjelder. 

Høyesterett har i flere dommer uttalt at det skal mye til for at offentlige myndigheter kan frifinnes for erstatningsplikt på grunnlag av unnskyldelig rettsvillfarelse ved myndighetsutøvelse.  For at regelverket skal virke etter sin intensjon så er det vår oppfatning at dette også bør gjelde i denne type saker.  Dersom bestemmelsen om erstatning skal ha noen realitet, så må ikke terskelen for å tilkjenne kommunen erstatning når en statlig avgjørelse bli funnet ugyldig etter vår oppfatning legges for høyt.

Hvilke avgjørelser kan bringes inn for domstolen 

I ny § 1-4 a i tvisteloven gis en kasuistisk oppramsing av de typetilfelle hvor kommunen kan anlegge søksmål om gyldigheten av en statlig avgjørelse.

Vedtak etter klage eller omgjøring
Etter bestemmelsen bokstav a og b kan kommunen for det første anlegge søksmål i de tilfeller hvor et statlig organ opphever eller endrer et enkeltvedtak til ugunst for kommunen etter klage, eller omgjør et enkeltvedtak uten klage.

Det vanligste vil være at vedtaket blir opphevet eller endret med hjemmel i forvaltningslovens § 34 eller § 35, men reglene gjelder også der vedtaket blir opphevet eller endret med hjemmel i annet lovverk, eksempelvis hvor fylkesmannen etter klage gir innsynsrett etter offentleglova.

Vedtak etter lovlighetskontroll
Kommunen vil videre etter bokstav c kunne reise søksmål dersom kommunens avgjørelse er blitt opphevet etter lovlighetskontroll med hjemmel i kommuneloven § 59. 

Etter kommuneloven er det ingen betingelse at avgjørelsen som bringes inn for lovlighetskontroll er et enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand, men det er bare endelige avgjørelser som kan bringes inn, ikke innstillinger.   Eksempelvis vil avgjørelsen som er gjenstand for søksmål kunne gjelde et spørsmål om hvorvidt kommunen har anledning til å stille garanti eller om kommunelovens saksbehandlingsregler er fulgt.     

Avgjørelse om sakskostnader
Av bokstav d følgerat en kommune også kan reise søksmål om gyldigheten av en statlig avgjørelse som pålegger kommunen å betale sakskostnader til en part som får opphevet, endret eller omgjort et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 36.

Plikter etter tilsyn
Bokstav e gjelder avgjørelser som pålegger kommunene plikter etter tilsyn. Med tilsyn i denne sammenheng menes ikke bare tilsyn etter kommuneloven § 60 d, men alle situasjoner der statlige myndigheter fører tilsyn eller annen kontroll med om kommunen ellers oppfyller sine lovpålagte plikter.

Etter forarbeidene fremgår det at bestemmelsen gjelder for alle typer pålegg, som pålegg om retting, pålegg om å gjennomføre særskilte tiltak, vedtak om tvangsmulkt mm.

Regelen gjelder imidlertid bare der hvor pålegg som blir gitt i sammenheng med tilsyn av utøving av kommunepliktene.  Bestemmelsen gjelder altså ikke pålegg knyttet til aktørplikter. Det vil si hvor pålegget blir gitt i forbindelse med tilsyn med om kommunen etterlever regler som retter seg mot alle som driver en aktivitet eller tilbyr en tjeneste, for eksempel pålegg fra Mattilsynet for manglende rutiner i forbindelse med tillaging av mat.

I sistnevnte tilfelle vil imidlertid kommunen ha søksmålskompetanse etter hovedregelen i tvisteloven, fordi rettsstillingen til kommunen tilsvarer en privat parts rettsstilling.

Fordeling av offentligrettslige retter eller plikter mellom to eller flere kommuner eller fylkeskommuner
Bokstav f gjelder statlige avgjørelser om fordeling av offentligrettslige rettigheter eller plikter mellom to eller flere kommuner eller fylkeskommuner.

Innsigelsessaker etter plan- og bygningsloven
I ny § 5-7 i plan- og bygningsloven er det bestemt at innsigelser i plansaker etter § 5-4 og statlige avgjørelser etter § 5-6 skal omfattes av den nye tvisteløsningsordningen.

Når det gjelder begrunnelsen for at også gyldigheten av selve innsigelsen skal kunne prøves så er det fremholdt i forarbeidene at bestemmelsen må ses i sammenheng med hvordan innsigelsesinstituttet fungerer i praksis og at de fleste innsigelsessaker blir løst gjennom planprosessen.  Det uttales: «Dei omsyna som ligg til grunn for dei nye reglane om at kommunane skal få alminneleg søksmålskompetanse, gjeld i det vesentlege også for motsegner. Kommunane har ei rimeleg interesse av å få gyldigheita av motsegner prøvd rettsleg. Det vil kunne avklare om noko er rettsleg uklart ved motsegna, og det kan verke skjerpande for både stat og kommunar at kommunane får denne retten.»

Kommunen kan derfor få prøvd både saksbehandling, faktum og rettsforståelsen som staten legger til grunn ved bruk av innsigelser etter § 5-4 eller ved avgjørelser etter § 5-6. Det oppstilles imidlertid i forarbeidene en vesentlig begrensning i søksmålsadgangen. Statens vurdering av om vilkårene etter § 5-4, 1-4. ledd er i forarbeidene definert som fritt skjønn, og er slik unntatt prøvingsadgangen, jf. nedenfor. Det gjelder både ved bruk av innsigelsen etter § 5-4 og den statlige avgjørelsen etter § 5-6. Det innebærer for eksempel at domstolene ikke skal kunne prøve om det foreligger «spørsmål som er av nasjonal eller vesentlig regional betydning».  Derimot skal domstolene kunne prøve om den formelle begrunnelsesplikten er oppfylt, det faktum som legges til grunn og om den nærmere saksbehandlingen er i samsvar med loven også ved nevnte bestemmelser.

Det nærmere innholdet i søksmålsretten - et kompromiss mellom flere kryssende hensyn

Ut fra opplistingen av typetilfeller som er omfattet av søksmålsretten, favner bestemmelsen i utgangspunktet svært vidt.   Det nærmere innholdet i bestemmelsen er imidlertid et resultat av et kompromiss mellom flere kryssende hensyn.

Flere av de avgjørelsene som er gjenstand for søksmål, vil i mer eller mindre grad berøre en privat parts rettsstilling.  Dette vil gjelde for alle enkeltvedtak og for alle avgjørelser om ileggelse av sakskostnader, men kan og gjelde for avgjørelser som pålegger kommunen plikter etter tilsyn, når staten opphever et vedtak etter lovlighetskontroll eller når staten treffer avgjørelse om fordeling av rettigheter og plikter mellom flere kommuner. 

Når domstolen skal behandle denne type saker, så vil det at avgjørelsen som er gjenstand for saken også har betydning for den private partens rettsstilling reise særlige spørsmål.  Som eksempel kan nevnes hvor domstolen skal ta stilling til om et statlig vedtak som omgjør et kommunalt vedtak om å avslå en søknad om skoleskyss eller om byggetillatelse er ugyldig eller ikke. 

Dersom domstolen kommer til at et statlig vedtak er ugyldig i en sak mellom kommunen og staten, så vil dommen etter de alminnelige reglene kun ha rettsvirkninger mellom sakens parter og ikke i forhold til den tredjemann som vedtaket retter seg mot.

Rent faktisk vil imidlertid en slik dom på ugyldighet kunne ha betydelige konsekvenser for den private parten.  Etter forvaltningslovens § 35 først ledd bokstav c så kan et forvaltningsorgan omgjøre sitt eget vedtak uten at det er påklaget dersom vedtaket må anses ugyldig.  Som et utgangspunkt er det videre antatt at forvaltningen som hovedregel vil ha en plikt til å omgjøre et vedtak som blir funnet ugyldig av domstolen.

Virkningene av en eventuell omgjøring vil kunne variere.  I saker om løpende ytelser vil det i noen tilfelle kunne være aktuelt å kreve tilbakebetalt allerede utbetalte ytelser, mens omgjøring i andre sammenhenger bare vil føre til endringer fremover i tid.

I disse sakene vil kommunen og den private part som hovedregel ha motstridene interesser.  Kommunen har interesse i å få overprøvd det som de mener er en gal avgjørelse fra statens side, mens den private part, som er begunstiget gjennom det statlige vedtaket, vil ha interesser i at vedtaket blir stående og at saken er endelig avgjort.  Dette og sett hen til at det er karakteristisk for denne type saker, at sakene gjerne har pågått over lang tid.

Det nærmere innholdet i søksmålsretten er ut fra dette et resultat av kompromiss mellom flere kryssende hensyn.

Selv om kommunen etter tvistelovens alminnelige regler vil kunne saksøke også den private parten i disse sakene – og at den private parten og vil ha adgang til å tre inn i saken som part, så er det etter lovgivers skjønn behov for særregler for å unngå at den private part reiser ny rettssak om samme spørsmål – men også for å verne den private parten.

Ut fra dette er det bestemt at rettens avgjørelse i en sak mellom kommunen og staten vil ha rettskraftvirkninger overfor den private part, dersom denne er varslet på riktig måte, og at den private parten også har rett til å tre inn i saken.

Ut fra en avveining har lovgiver videre gjort unntak i søksmålsretten for enkeltvedtak som er truffet i medhold av barnevernloven og bestemt at statlige vedtak som gir en privat part rett til velferdstjenester, som hovedregel ikke vil kunne omgjøres selv om domstolen kommer til at vedtaket er ugyldig.  Videre er det satt en søksmålsfrist på seks måneder fra staten traff sin avgjørelse.

Unntaket for vedtak etter barnevernloven vil kun gjelde vedtak truffet av fylkesmannen i klagesaker, og vil i realiteten først og fremst dreie seg om vedtak om frivillig hjelpetiltak etter paragraf 4- 4.  Avgjørelser som er gjort av fylkesnemnda vil i tråd med gjeldende rett fortsatt kunne bringes inn for domstolen med hjemmel i barnevernloven paragraf 7- 24.

I forarbeidene er unntaket begrunnet med at det vil være uheldig å åpne opp for at kommunen skal kunne reise sak mot staten for å få kjent vedtak om hjelpetiltak som barnet og familien selv ønsker ugyldig.  Det vil kunne føre til store belastninger for barnet og familien i en presset situasjon.

Omgjøringsforbud for visse type vedtak om velferdstjenester er regulert i særlov, og gjelder for alle typer vedtak om tjenester etter; sosialtjenesteloven, Opplæringsloven, pasient- og brukerrettighetsloven, helse- og omsorgstjenesteloven og for enkelte vedtak etter barnehageloven.

Begrunnelsen for omgjøringsforbudet er at disse tjenestene vil være så sentrale for brukerne, at det er viktig at det ikke oppstår usikkerhet knyttet til om de fremdeles vil kunne motta tjenesten.  I de tilfelle hvor domstolen har kjent vedtaket ugyldig så legges det videre til grunn at brukerne ofte vil ha mottatt tjenesten over en lengre periode og derfor også har innrettet seg etter dette, noe som særlig begrunner omgjøringsforbudet.

Slike vedtak vil imidlertid ofte ha en høy kostnadsramme for kommunene. Det økonomiske tapet som vil kunne oppstå på kommunens hånd, fordi vedtaket ikke vil kunne omgjøres – selv om det blir funnet ugyldig – vil imidlertid kunne veltes over på staten ved at kommunene er gitt hjemmel til å fremme erstatningskrav mot staten.

For så vidt gjelder søksmålsretten knyttet til innsigelsesinstituttet så er det også her gjort flere avveininger, men da av hensyn til sammenhengen i regelverket og hensynet til en ryddig prosess.

Også her vil det gjelde en seksmåneders frist for søksmål.  Dette fra innsigelsen blir fremmet eller avgjørelsen til departementet blir truffet.  I tillegg er det fastsatt at søksmål ikke kan reises etter at det er meklet.  Videre er det inntatt en bestemmelse om at videre saksbehandling av innsigelsen blir utsatt mens søksmålet er til behandling i domstolen.

Som nevnt ovenfor er de materielle vilkårene for å reise en innsigelse i § 5-4 første, andre, tredje og fjerde ledd definert som fritt skjønn, og vil derfor ikke kunne prøves av domstolene.

Departementets begrunnelse for dette er at vurderingene av om vilkårene for å reise innsigelse er oppfylt i hovedsak vil bygge på planfaglige og planpolitiske vurderinger. Også innsigelser som er begrunnet med at et planforslag er i strid med loven, og hvor spørsmålet derfor beror på en ren lovforståelse vil imidlertid som følge av en slik forståelse falle utenfor det domstolene skal kunne prøve.  Om dette er formålstjenlig må det kunne stilles spørsmål ved.