Høringssvar om redusert grense for grunnrente- og naturressursskatt for vannkraft

Nedenfor er høringssvaret om skatt på vannkraft gjengitt i sin helhet.

KS mener at det isolert sett er gunstig for norsk økonomi at en riktig utformet grunnrenteskatt også skal gjelde småkraftverk med påstemplet merkeytelse under 10000 kVA. Kraftprisene i deler av Norge har i de senere årene blitt mye høyere enn det en tidligere kunne forvente. Det burde dermed være rom for både en grunnrenteskatt og en god avkastning, spesielt i Sør-Norge.

Dette er imidlertid et spørsmål om mer enn bare skatteinntekter uten uheldig vridning. Dagens grense vil kunne ha uheldige insentiver som resultere i at kraftutbygginger gjøres mer kostbar enn nødvendig ved å dele opp produksjonen i flere verk, eller at samfunnet går glipp av kraftproduksjon ved at man designer anlegg for å komme under grensen.   

Ved en eventuell nedsettelse av grensen vil det være avgjørende at det faktisk bare er potensialet for superprofitt som beskattes. Når utbygginger av småkraft legges på is, er det et varsel om at detaljene i utformingen ikke er gode nok. Kraftanlegg med liten reguleringsevne (elvekraftverk) vil systematisk oppnå en lavere normpris enn de med stor reguleringsevne. Og elvekraft utgjør en mye større andel av småkraft enn produksjonen fra større kraftverk. Dette virker ikke tilstrekkelig hensyntatt i forslaget. Dermed vil grunnlaget for grunnrenteskatten kunne bli høyere enn den reelle grunnrenta.    

Det er også viktig at de særskilte ordningene knyttet til eksisterende anlegg kan oppfattes som rimelige. Småkraftselskaper som på ulike måter har bundet salgsprisen før forslaget ble kjent må unngå at grunnrenteskatten innebærer at de beholder mindre inntekter enn en normalavkastning av kapitalen.

Kommunesektorene har et betydelig eierskap innen småkraft. Økonomien til både eierkommuner og kommuner uten småkraft og ikke minst kommunesektoren sett under ett, vil svekkes av en slik endring. Kommuneøkonomien er samlet sett svak og vi kan dermed ikke støtte forslaget med mindre tapet kompenseres.

Grunnrenteskatt er i prinsippet gunstig

For å finansiere velferdssamfunnet må en bruke vridende skatter. Det er skatter som medfører at aktørenes tilpasning vil avvike fra det optimale. Det innebærer et samfunnsøkonomisk tap. Grunnrenteskatt, hvor man kun beskatter superprofitt i forbindelse med utnyttelse av naturressurser, altså avkastningen ut over en normalavkastning, vil ikke medføre noen slik vridning. Den bør derfor i utgangspunktet utnyttes maksimalt slik at vridende skatter kan reduseres tilsvarende.

Resonnementene ovenfor er imidlertid betinget av at ordningen faktisk er utformet riktig. En må også vurdere virkningen på inntektsfordelingen. Den økte beskatningen vil i stor grad innebære overføring av private, kommunale og fylkeskommunale inntekter fra distriktene til staten. Økte inntekter til staten er isolert sett gunstig, men det er slett ikke opplagt i dette tilfellet når staten på ulike måter er opptatt av nettopp å gjøre det mer attraktivt å bo utenom sentrale strøk.

Samfunnsøkonomiske kostnader ved høy grense

Høringsnotatet redegjør godt for at tiltaket kan medføre økt kraftproduksjon ved at det ikke lenger vil være insentiver til å begrense produksjonen til under 10000 kVA. Dagens system har trolig medført en design av vannkraftanlegg som kan betraktes som ren sløsing av vannkraftressurser, og som det dermed vil være gunstig å unngå. Produksjonen ved småkraftverk kan også bli samfunnsøkonomisk unødvendig dyr ved at vannressurser deles på flere separate kraftverk som hver for seg kommer under 10000 kVA-grensen.

Norsk økonomis evne til å tiltrekke seg investeringer påvirkes blant annet av forutsigbarhet i skattemessige rammevilkår. Det er derfor generelt uheldig at skatteregime knyttet til virksomhet kjennetegnet med langsiktige investeringer i realkapital oppfattes som ustabile, og at de kan endres på urimelige måter etter at virksomhet er etablert. Det er også av denne grunn viktig at overgangsordningene for eksisterende anlegg kan oppfattes som rimelige.

Kommuneøkonomien påvirkes negativt

KS har regnet på kommunenes samlede eierskap av småkraftverk på mellom 1500 og 10000 kWA. Av en midlere årsproduksjon fra slike kraftverk på 11,2 TWh, ser det ut til at kommune eier 39 prosent eller 4,3 TWh. Verdien av denne kraften kan i 2024 anslås til 1,8 mrd. kroner. På bakgrunn av beregninger og anslag i høringsnotatet kan kommunenes samlede teoretiske tap i innføringsåret anslås til 39 prosent av 800 millioner kroner, altså vel 300 millioner kroner. Det er 156 kommuner som har eierskap til småkraftverk så i gjennomsnitt vil tapet for den enkelte kommune være om lag 2 millioner kroner.   

Forslaget om innføring av samme grense for naturressursskatten vil føre til en beskjeden omfordeling mellom kommuner. I høringsnotatet anslås den samlede økningen i naturressursskatten til 150 millioner kroner. Ettersom denne inntekten inngår i skatteutjevningen, vil inntektsøkningen for vertskommune bli på maksimalt rundt en tredel av skatteinntekten og for skattesvake kommuner bare rundt 5 prosent. Disse skatteinntektene inngår i frie inntekter, og gitt en uendret skatteandel, vil en økning innebære en tilsvarende reduksjon i sektorens inntekter fra skatt på husholdninger. Forslaget er dermed negativt for økonomien til kommuner uten småkraftverk, selv om betydningen for dem er beskjeden.

Eiendomsskatten eller potensialet for eiendomsskatt fra småkraftverkene vil bli redusert i den grad skattegrunnlaget er basert på markedsverdien[1].

[1] Markedsverdien vil reduseres av økt skatt. I den grad skattegrunnlaget bestemmes av gjenanskaffelsesverdi justert for elde (teknisk verdi) vil den være upåvirket. Det antas at dette er den klart mest anvendte verdsettelsesmetoden for disse kraftverkene.