Høringssvar om reduksjonsfaktor for eiendomsskatt

Nedenfor er KS' høringssvar gjengitt i sin helhet.

Vi viser til Finansdepartementets høringsbrev av 4. mars 2025 der to saker er sendt på høring. Høringen gjelder for det første et forslag om å lovfeste samordning av obligatorisk og lokal reduksjonsfaktor i eiendomsskatten. Videre gjelder det forslag om endringer i skatteforvaltningsloven vedrørende søksmål om eiendomsskatt på kraftanlegg. Høringsfrist er 7. april 2025.

Høringen omfatter to ulike forslag, og vi vil kommentere de to forslagene nærmere i henholdsvis punkt 2 og 3 nedenfor.

KS er i utgangspunktet positiv til begge forslagene. Når det gjelder forslaget om å lovfeste samordning av obligatorisk og lokal reduksjonsfaktor, mener KS at bestemmelsene bør plasseres i kapittel 4, der de øvrige bestemmelsene om kommunestyrets kompetanse er plassert.

2.     Forholdet mellom obligatorisk og lokal reduksjonsfaktor

KS er positiv til at samordningen mellom obligatorisk og lokal reduksjonsfaktor blir lovfestet. Forslaget innebærer at kommunene får forutsigbarhet i forhold til hvordan ordningen med obligatorisk reduksjonsfaktor skal praktiseres når kommunestyret har vedtatt lokal reduksjonsfaktor. Forslaget innebærer også likebehandling av likeartede skatteobjekter uavhengig av om eiendommen er taksert kommunalt eller om Skatteetatens formuesgrunnlag er tatt i bruk.

2.1. Nærmere om den lokale reduksjonsfaktoren

Ordningen med lokal reduksjonsfaktor er per i dag ikke lovfestet og ordningen har utviklet seg gjennom praksis hos kommunene.

Finansdepartementet har i ulike uttalelser redegjort for at kommunestyret kan vedta en slik lokal reduksjonsfaktor, se bl.a. brev av 17. august 2009 til Østre Romerike revisjonsdistrikt. Også domstolene har akseptert at en slik ordning eksisterer, se bl.a. dom fra Eidsivating lagmannsrett 9. oktober 2023, LE-2023-54525. Det nærmere innholdet av en slik lokal reduksjonsfaktor er imidlertid aldri prøvd av domstolene, og lokal reduksjonsfaktor er heller ikke noe som rapporteres til Statistisk Sentralbyrå i forbindelse med de årlige KOSTRA-rapporteringene. Det er derfor vanskelig å si noe konkret om hvordan ordningen er praktisert i alle landets kommuner, utover at en lokal reduksjonsfaktor omfatter alle skattepliktige eiendommer og gjennomføres ved at skattegrunnlaget settes til en prosentandel av taksten, hvor prosentsatsen er lik for alle eiendommer.

Finansdepartementet uttaler i høringsnotatet at det i praksis er lagt til grunn at reduksjonsfaktoren ligger fast i hele takstperioden, og at kommunene derfor ikke kan velge å fjerne eller endre den lokale reduksjonsfaktoren i løpet av tiårsperioden som takstene gjelder for. Finansdepartementet uttaler også at bakgrunnen for bruk av lokal reduksjonsfaktor enten er at kommunene har villet forsikre seg mot at takstene kan komme til å overstige markedsverdien og/eller for å finne fram til et mer ønsket skattenivå enn det som vil følge av full markedsverdi.

KS er ikke enig i denne forutsetningen fra Finansdepartementet. Vi kan heller ikke se at det er gjort noen undersøkelser som underbygger denne antakelsen fra Finansdepartementet.

Det følger av eiendomsskatteloven § 8 A-3 at eiendommene skal takseres og at det er en takstnemnd eller en sakkyndig nemnd utnevnt av kommunestyret som skal fastsette eiendomsskattetaksten. Kommunestyret har altså ingen instruksjonsmyndighet når det kommer til fastsettelse av eiendomsskattetakstene. Kommunestyret har heller ingen annen lovhjemmel for å fastsette eiendomsskattetakstene.

I henhold til eiendomsskatteloven § 8 A-2 første ledd skal eiendomsskattetaksten «setjast til det beløp ein må gå ut fra at eigedomen etter si innretning, brukseigenskap og lokalisering kan bli avhenda for under vanlege salstilhøve ved fritt sal.» Det følger altså klart av eiendomsskattelovens bestemmelser at eiendomsskattetaksten skal fastsettes til en objektivisert omsetningsverdi.

Når rettspraksis har akseptert at kommunestyret kan vedta en lokal reduksjonsfaktor, dreier det seg ikke om en reduksjon av eiendomsskattetaksten, men om en reduksjon av skattegrunnlaget. En slik reduksjon i skattegrunnlaget er det naturlig å sammenligne med at kommunestyret vedtar bruk av bunnfradrag for boliger og fritidsboliger, noe som skjer hvert år, jf. eiendomsskatteloven § 11, andre ledd.

Det vises i denne sammenheng også til eiendomsskatteloven § 19 som gir skattyter hjemmel for å klage på eiendomsskattetaksten. Det har aldri vært tvil om at det her er eiendomsskattetaksten slik den er fastsatt av sakkyndig nemnd som kan påklages, altså verdien før både obligatorisk reduksjonsfaktor, bunnfradrag og en eventuell lokal reduksjonsfaktor. Det er også eiendomsskattetaksten slik den er fastsatt av sakkyndig nemnd som skal fremgå av skattelisten som skal publiseres jf. eiendomsskatteloven § 15.

KS kan etter dette ikke se at det er riktig å si at en lokal reduksjonsfaktor vedtatt av kommunestyret blir å anse som en del av eiendomsskattetaksten – med den følge at faktoren må stå fast i hele takstperioden. En slik forståelse av ordningen ville begrense kommunstyrets økonomiske handlingsrom for lang tid framover og ville, satt på spissen, innebære at et kommunestyre kunne binde to etterfølgende kommunestyrer.

En slik binding av fremtidig forvaltningsmyndighet vil være i strid med kommunelovens bestemmelser. Det følger av kommuneloven § 5-3 at kommunestyret er det øverste organet i kommunen og kommunestyret treffer vedtak på vegne av kommunen. Det følger videre av kommuneloven § 22-1 tredje ledd at kommunestyret kan omgjøre vedtak som er truffet av andre folkevalgte organer eller av administrasjonen dersom disse selv kunne omgjort vedtaket. Hovedregelen er altså at kommunestyret kan omgjøre tidligere fattede vedtak, og et kommunestyre kan altså som hovedregel ikke binde fremtidige kommunestyrer.

En slik tolkning som Finansdepartementet legger opp til vil i tillegg til å være i strid med ordlyden i kommuneloven også være i strid med grunnleggende demokratihensyn. Det gjennomføres kommunevalg hvert 4. år for at velgerne skal kunne få muligheten til å endre den politikken som blir ført. Binding av fremtidig myndighet innskrenker denne muligheten, og det må derfor foreligge en helt klar lovhjemmel før man kan legge til grunn at et kommunestyre er bundet av tidligere vedtak i kommunestyret.

2.2. Lovfesting av den lokale reduksjonsfaktoren

KS er positiv til at den lokale reduksjonsfaktoren får hjemmel i lov, men ordningen bør slik vi ser det reguleres i eiendomsskatteloven kapittel 4, og det bør gå fram av loven at et vedtak om bruk av lokal reduksjonsfaktor gjelder for ett skatteår.

Det fremgår av eiendomsskatteloven § 10 at kommunestyret hvert år i forbindelse med budsjettet skal fastsette hvilke satser og regler som skal benyttes ved utskriving av eiendomsskatt det kommende året.

Det følger av eiendomsskatteloven §§ 11 og 12 hvilke skattesatser som kan benyttes, og det følger av eiendomsskatteloven § 11 annet ledd at det kan fastsettes et bunnfradrag for boliger og fritidsboliger.

Bestemmelser om lokal reduksjonsfaktor hører også naturlig hjemme i dette kapittelet, da det er her det fremgår hvilke årlige grep kommunestyret kan ta i forbindelse med budsjettplanlegging og eiendomsskatt.

Fastsettelse av eiendomsskattetaksten er som redegjort for under punkt 2.1. sakkyndig nemnds/takstnemndas kompetanseområde, og hører ikke inn under kommunestyrets kompetanseområde.

Forslag til nytt tredje ledd i eiendomsskatteloven § 11:

Kommunestyret kan vedta at det skal nyttast ein lokal reduksjonsfaktor i eigedomsskatten, med likt prosentvis frådrag i taksten for alle typar eigedom. For bustader og fritidsbustader skal ein berre nytte lokal reduksjonsfaktor når denne er høgare enn frådraget i § 8 A-2 første ledd og § 8 C-1 tredje ledd, og ikkje i tillegg til dette.

Avslutningsvis under dette punktet vil KS peke på at ordningen med bruk av lokal reduksjonsfaktor er en del av det kommunale selvstyret. Eiendomsskatten er en frivillig kommunal skatt som brukes av de aller fleste av landets kommuner. En klar lovbestemmelse knyttet til den lokale reduksjonsfaktoren vil sannsynligvis medføre at flere kommuner benytter seg av ordningen. En bestemmelse eller forutsetning om at faktoren må stå fast i 10 år og på den måten binde fremtidige kommunestyrer vil etter vår vurdering med stor sannsynlighet føre til at ordningen ikke blir brukt.

3.     Søksmål og søksmålsfrist for eiendomsskatt på kraftanlegg

KS er positiv til lovforslagene knyttet til dette punktet.