Høringssvar om endringer i opplæringsloven

KS viser til høringsnotat av 31. mai 2023, med forslag om regler for avverging av skade og fysisk inngripen i opplæringsloven. Vår vurdering av forslaget kan kort oppsummeres:

1. Utfordringer med vold og trusler i skolen må primært løses med ulike forebyggende tiltak, som
både ivaretar elever, ansatte og skolemiljøet. Nasjonale myndigheter bør bidra til å styrke dette
forebyggende arbeidet.

2. Forslaget til regulering av fysiske inngrep i opplæringsloven, innebærer at krevende fagligpedagogiske vurderinger rettsliggjøres og skaper nye utfordringer med tolkning og praktisering. Det vil stille større krav til dokumentasjon av hendelser, opplæring av ansatte, krav til internkontroll, og være gjenstand for statlige tilsyn og prøving av Statsforvalter i enkeltsaker.

3. KS ser behovet for at departementet foreslår regulering av fysisk makt, og ber departementet
samtidig utrede og foreslå endringer i både gjeldende og foreslått regelverk for å redusere krav til
dokumentasjon, rapporteringer og mer statlig overprøving av kommuner.

Nærmere vurderinger av forslaget

KS erkjenner at fysisk inngripen i noen grad forekommer i skolen, og behovet for at dette reguleres
gjennom rammer som både ivaretar elever og ansattes trygghet og rettssikkerhet. KS mener det primært
er behov for å forsterke forebyggende tiltak som kan forhindre fysisk inngripen, og som trygger både
ansatte og elever i størst mulig grad. Arbeidstilsynet har utviklet verktøy for dette arbeidet, og KS
samarbeider med flere kommuner om å utvikle veiledning for forebyggende tiltak. KS mener at også
nasjonale myndigheter må bidra til å styrke dette forebyggende arbeidet.

En lovfesting av regler for fysisk inngripen i opplæringsloven kan bidra til å klargjøre de rettslige rammene
for dette, og KS mener det er behov for dette. Samtidig vil reguleringen skape nye utfordringer og
dilemmaer. Selv om den foreslåtte regelen i stor grad overlapper med eksisterende regler om nødrett og
nødverge, har det konsekvenser om regler er i opplæringsloven og ikke bare følger av straffelovens
bestemmelser om nødverge og nødrett.

KS vil påpeke at ansatte i skolen i større grad må gjøre rettslige vurderinger når en regel fra strafferetten
skrives inn i forvaltningsretten. Forslaget vil, stort sett som etter dagens regler, kreve skjønnsmessige
vurderinger, både om fysisk makt kan anvendes og omfang av bruk av fysisk makt. Forslaget synliggjør at
en ansatt på visse vilkår kan bruke fysisk makt. Når det gjennom lovfestingen stilles større krav til
dokumentasjon og kontroll, og til nærmere rettslige vurderinger, stilles det også større krav til en lærer
eller ansatt som bruker fysisk makt. Det er også en mulighet for at det kan bli en større forventning om
bruk av fysiske inngripen ved innføringen av en slik hjemmel.

KS mener at det fortsatt vil være utfordrende for skolens ansatte å vurdere vilkårene for fysiske inngrep.
Vi vurderer også at situasjoner med bråk i klasserommet er en type situasjoner hvor det er uklart for
ansatte hvilke fysiske inngrep som er lovlige. Her er det grensegangen mellom beskyttelses- og
omsorgsforpliktelsen og ulovlige fysiske inngrep som er utfordringen. Dette problemet er ikke løst i
forslaget.

Reglene om fysisk inngripen i opplæringsloven vil omfattes av regler om internkontroll og tilsyn, og KS
antar at enkeltsaker om fysisk inngripen vil kunne bli vurdert av statsforvalter i saker om skolemiljø. Når
hjemmelen kun følger av straffeloven som i dag, skjer prøvingen i strafferettssporet der terskelen for å
overprøve pedagogisk-faglige skjønn er høyere.

Straffeloven har regler om nødrett og nødverge og innebærer at handlinger som ellers er straffbare blir
lovlige når vilkårene er oppfylt. KS støtter departementets vurdering om at det bør være en høy terskel for
fysiske inngrep, og at en regel som lovfester nødrett og nødverge i opplæringsloven verken bør gå kortere
eller lengre enn straffelovens regler. Vilkårene er imidlertid ikke likelydende med den foreslåtte regelen i
opplæringsloven. Straffelovens regler har vilkår som innebærer en avveining mellom interessen til den det
gripes inn mot og interessen som skal vernes. Dette er sparsommelig omtalt i regelen i opplæringsloven.

Det er uklart for KS hvor grensen går i departementets forslag, og vurderer at dette vil være utfordrende for ansatte i praksis, også med statlig veiledningsmateriell. KS vurderer at også en hjemmel i opplæringsloven bør innebære en avveining mellom faren som oppstår og risikoen ved handlingen den ansatte vurderer å gjennomføre. En slik avveining bør også fremkomme klart og tydelig av eventuell lovtekst.

Dersom regler om adgang til å bruke fysisk makt skal skrives inn i opplæringsloven, bør det også vurderes
om beskyttelses- og omsorgsforpliktelsen skal skrives inn, og forholdet til helse- og omsorgstjenesteloven
avklares, slik at reguleringen i opplæringsloven blir helhetlig og dekker de relevante reglene knyttet til
fysiske inngrep. Informasjonstiltak fra departementet må uansett dekke helheten i det regelverket ansatte
må forholde seg til.

Konsekvensen av forebyggingsplikten, dokumentasjonsplikten og varslingsplikten

Dagens regler om skolemiljø, tilpasset opplæring, individuelt tilrettelagt opplæring, informasjon til
hjemmet og internkontroll gjør at skoleeiere allerede har plikt til å jobbe systematisk med forebygging, at
alvorlige hendelser skal dokumenteres og at rektor, foreldre og skoleeier skal varsles når sakens alvor
tilsier det. Dette vil blant annet sikre nødvendig notoritet i saker der fysiske inngrep har forekommet, slik
at både elever og ansattes rettssikkerhet ivaretas. KS stiller derfor spørsmål ved behovet for særregler om
dette i opplæringsloven.

Det følger av kommunelovens § 25 -1 at kommunen skal drive en internkontroll som skal være
systematisk og tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold. Kommunen har dermed allerede en plikt til å tilpasse tiltak til de utfordringene som finnes på den enkelte skole. En særlig lovfesting av arbeid rettet mot et særskilt felt, som det foreslås her, vil føre til en økt vektlegging av denne delen av arbeidet, både hos skolen, statsforvalter og direktorat. Det kan fortrenge arbeid som ellers ville fått prioritet og på områder der behovet for tiltak på den enkelte skole eller kommune er større.

Detaljeringen i lovforslaget vil legge sterkere føringer på hvordan arbeidet skal gjøres enn dagens mer generelle plikter. Dette øker også byrden av det administrative arbeidet, som tar tid fra pedagogisk og sosialt arbeid med elevene. Dette er også problematisk i lys av tillitsreformens mål om å gi mer tid og handlingsrom til ansatte i tjenestene. Departementet bes utrede og foreslå endringer i både gjeldende og foreslått regelverket for å unngå nye krav til dokumentasjon, rapporteringer og mer statlig overprøving av kommuner.

KS mener at departementet ikke har gjort tilstrekkelig utredning av de økonomiske og administrative
konsekvensene av forslaget. Det er sannsynlig at dette vil kreve merarbeid både knyttet til internkontroll,
rapportering, opplæring og oppfølging både for skoleeier og for skolenes ledere og ansatte. Dette må
utredes bedre og kompenseres fullt ut ved en eventuell innføring av de foreslåtte lovbestemmelsene, i
tråd med veilederen for statens styring av kommunesektoren.

Det bes om at det legges til rette for en lovmedvirkningsprosess med KS på vegne av kommunesektoren i
det videre arbeidet med utformingen av bestemmelsene.