Konkurranse på like vilkår

- Jeg er redd for at flere av forslagene fra arbeidsgruppens flertall vil gå utover mindre lokale aktiviteter i kommunene, sier Beatrice Dankertsen Hennyng, advokat i KS og representant i arbeidsgruppen. Et krav om for eksempel markedsmessig avkastning eller skatteplikt på helt små eller ubetydelige aktiviteter kan trolig innebære at den lokale svømmehallen eller kinoen må legge ned fordi tilbudet blir for dyrt for innbyggerne.

Offentlige og private aktører konkurrerer ofte i samme marked. Sommeren 2016 satte regjeringen ned en arbeidsgruppe som skulle utrede og vurdere konkurranseforholdene mellom offentlige og private virksomheter.

Bakgrunnen for opprettelsen av arbeidsgruppen er at EFTAs overvåkningsorgan, ESA, mener at det offentliges skattefritak og konkursimmunitet, det vil si at det offentlige ikke kan gå konkurs, bryter med EU-reglene om offentlig støtte når det offentlige leverer tjenester som konkurrerer med private.

Arbeidsgruppen skulle foreta en EØS-rettslig vurdering av om det generelle skattefritaket og konkursimmuniteten er forenlig med EØS-avtalens artikkel 61(1).

Arbeidsgruppen skulle på denne bakgrunn vurdere hvilke tiltak som er nødvendige etter EØS-avtalen, og hvilke som ikke er påkrevet, men som kan være ønskelige av hensyn til like konkurransevilkår, effektiv ressursbruk og andre relevante hensyn.

Arbeidsgruppen skulle også vurdere om EØS-avtalen krever at det offentlige må skille ut slike tjenester, såkalt økonomisk aktivitet i egne selskaper som er skattepliktige og kan gå konkurs.

Arbeidsgruppens flertall, inkludert KS' representant, anser at en løsning basert på separate regnskaper og skatteplikt vil være til­strekkelig til å avhjelpe støtteproblematikk knyt­tet til skattefritak, gitt forutsetningen om at dette representerer støtte. Arbeidsgruppen har videre konkludert med at det ikke foreligger en plikt til utskilling etter EØS-avtalen. En samlet arbeidsgruppe mener at konkursimmunitet ikke er i strid med EØS-avtalen så lenge det såkalte markedsinvestorprinsippet overholdes. Det betyr at når det offentlige leverer tjenester i markedet, så må det handle på samme måte som en sammenlignbar, rasjonell og profittorientert privat aktør ville ha gjort under lignende omstendigheter.

KS' representant understreker samtidig i en særmerknad i rapporten at skattlegging av ubetydelige aktiviteter trolig vil innebære at de administrative byrdene og kostnadene forbundet med tiltakene, overstiger inntekten fra tjenesten, slik at eksempelvis kommunene ikke lenger kan tilby tjenestene til lokalbefolkningen. Det samme vil kunne være tilfelle når kommunene forfølger andre hensyn enn rent kommersielle. Innenfor post, offentlig transport, strømforsyning og bredbåndsutbygging, kan det eksempelvis være samfunnsmessig lønnsomt å forsyne områder der private tilbydere ikke finner dette bedriftsøkonomisk lønnsomt.  I en rekke tilfeller kan det også være politisk ønskelig å tilby innbyggerne varer og tjenester selv om det verken er bedrifts- eller samfunnsøkonomisk lønnsomt.  KS' representant mener derfor at det må innføres en terskel, kanskje også sektorvis, for når en eventuell skatteplikt og plikt til å føre separate regnskap skal gjelde.

KS' representant er for øvrig til dels uenig i flertallets rettslige vurdering av konkursimmunitet. KS’ representant mener videre at en plikt til utskilling ville være i strid med EØS-avtalens artikkel 125 som verner om eiendomsretten og statens suverene rett til å organisere offentlige tjenester, jf. også EØS avtalens artikkel 59 (1). Det vil også komme i konflikt med det kommunale selvstyre.

Det er viktig at kommuner og fylkeskommuner har rett til å bestemme hvilken organisasjonsform som er mest hensiktsmessig ut fra behovet for eierskapsstyring og kontroll, sektorpolitiske målsetninger og effektivitetsbetraktinger.

Arbeidsgruppens flertall har også foreslått flere tiltak som går langt utover det som er påkrevd etter EØS-avtalen.

Arbeidsgruppens flertall har blant annet foreslått å innføre et nasjonalt tilsynsorgan, lagt til Konkurransetilsynet. KS' representant støtter ikke forslaget, blant annet fordi håndhevelse av støtteregelverket allerede er lagt til ESA og nasjonale domstoler. Det er derfor uklart hva slags kompetanse et nasjonalt tilsynsorgan skal ha. Hvordan skal det for eksempel forhindres at det ikke treffes ulike vedtak av tilsynsorganet og ESA? ESA kan ta opp saker helt opp til ti år etter at støtten ble gitt.

KS' representant stiller seg heller ikke bak flertallet i arbeidsgruppens forslag om å gi tilsynsorganet hjemmel til å vedta pålegg om utskilling, omorganisering eller andre tiltak, samt hjemmel til å kreve støtten tilbakebetalt til statskassen. KS' representant ser ingen grunn til at Konkurransetilsynet skal gis mer vidtgående sanksjonsmyndighet enn ESA, som kun kan kreve at støtten tilbakeføres til støttegiver i den hensikt å gjenopprette situasjonen på markedet slik den ville være uten den ulovlige støtten. Tilbakeføring til statskassen vil ikke ha noen preventiv effekt i de tilfeller brudd på statsstøtteregelverket ikke kan tilskrives uaktsomhet. Det synes også betenkelig at tilsynet skal kunne gripe inn i organiseringen av forvaltningen ved å pålegge utskilling av virksomheten.

KS' representant støtter heller ikke forslaget om å innføre en nasjonal bestemmelse om markedsaktørprinsippet. Markedsaktørprinsippet er utviklet gjennom rettspraksis og er i utgangspunktet en av flere tester som blir brukt for å vurdere om et tiltak representerer en økonomisk fordel under EØS-artikkel 61(1). For det tilfellet at et tiltak utgjør en økonomisk fordel etter markedsaktørtesten, kan tiltaket likevel være lovlig fordi andre støttevilkår ikke er oppfylt, for eksempel fordi tiltaket ikke påvirker samhandelen mellom EØS-landene.

Arbeidsgruppens flertall har ikke redegjort nærmere for markedsaktørprinsippets anvendelsesområde, innhold eller konsekvenser, utover at det skal gjelde uavhengig av om samhandelskriteriet er oppfylt. Forslaget vil derfor ramme mindre, lokale aktiviteter særlig i små kommuner. I likhet med skatteplikt, vil krav om markedsmessig avkastning på helt små eller ubetydelige aktiviteter trolig innebære at de administrative byrdene og kostnadene forbundet med tiltaket overstiger inntekten fra tjenesten, slik at kommunen ikke lenger kan tilby tjenestene til lokalbefolkningen, eller at tilbudet blir for dyrt for innbyggerne. Viktige tjenestetilbud i de minste kommunene, slik som for eksempel kinodrift, svømmehaller og utleie av kommunale bygg, står da i fare for å forsvinne uten at det foreligger et (tilfredsstillende) privat tilbud. Det vil ha negative konsekvenser for kommunenes innbyggere.

De nærmere konsekvensene av tiltakene er imidlertid ikke analysert. KS' representant synes arbeidsgruppen i utilstrekkelig grad har gjennomført en samfunnsøkonomisk analyse i tråd med mandatet, for å klarlegge gevinster og kostnader forbundet med tiltakene som foreslås.

På denne bakgrunn har KS, ved Hovedstyret, besluttet å bestille en FoU-rapport for å blant annet vurdere hvilke konsekvenser arbeidsgruppens forslag vil ha for kommunesektoren – samlet og sektorvis. FoU-rapporten vil også se på hvilke konsekvenser arbeidsgruppens forslag vil kunne ha for kommunenes tjenestetilbud til innbyggerne.

Advokat Beatrice Dankertsen Hennyng's særmerknader og dissenser til rapporten finnes i punktene: 1.5.1., 7.2.3., 7.3.2., 10.7., 10.8. og 10.9.4.2.