Store utfordringer med boligstiftelser

På oppfordring fra medlemmene tok KS opp saken med Nærings- og fiskeridepartementet som del av høstens faste konsultasjonsmøter med regjeringen. Saken gjelder kommuner som har opprettet stiftelser med boligformål under et annet regelverk enn det vi har nå. En hovedutfordring er at stiftelsesformen gjør bruken av boligene som stiftelsen eier lite fleksibel og vanskelig å håndtere i en helhetlig kommunal boligpolitikk.

Stiftelsesloven er nå under revisjon og under møtet ba KS departementet om å legge til rette for at kommunene får unntak fra de generelle bestemmelsene i loven. Dette som en løsning på den fastlåste situasjonen mange kommuner opplever når det gjelder forvaltning av boligstiftelsene.

KS ønsker at kapital og verdier som er bundet opp i boligstiftelser opprettet av en kommune kan frigjøres og øremerkes boligsosiale formål eller et beslektet formål. Verdiene må stilles til disposisjon for kommunen som opprettet stiftelsen, slik at de kan brukes som virkemiddel i kommunens boligpolitikk og for å løse kommunens lovpålagte oppgaver. KS ønsker at dette fastsettes i forskrift.

Vi bør ikke ha rigide paragrafer som hindrer oss i å gjøre kloke ting. Gunn Marit Helgesen i konsultasjonsmøtet

Alternativt kan oppløsning begrenses til slike stiftelser som er opprettet før ny lov om sosiale tjenester trådte i kraft (før 1991) og før gjeldende stiftelseslov trådte i kraft (før 2001). I begge tilfelle ønsker KS at stiftelsesloven endres slik at verdiene kan overføres med boligsosial forvaltning som spesifikt formål. Overføring av stiftelsens boligmasse må kunne skje uten at det utløser dokumentavgift.

Historikk
Boligstiftelsene ble opprettet på 60-tallet for å etablere et smidig og effektivt boligpolitisk redskap. Formålet var å løse de oppgavene kommunene sto overfor med å skaffe eldre og funksjonshemmede boliger.

Da disse boligstiftelsene ble opprettet, gjaldt lov om sosial omsorg av 5. juni 1964. Kommunens boligpolitiske ansvar var ikke lovfestet der. Det skjedde først ved innføring av lov om sosiale tjenester i 1991. Slik stiftelsesloven var før 2001 hadde kommunen mulighet til å styre boligstiftelsene, og disse ble knyttet tett opp mot kommunens boligpolitikk og var en integrert del av det kommunale tjenesteapparatet.

Boligstiftelsene ble opprettet på oppfordring fra departementet, og var det valget kommunene hadde for å få statlige tilskudd som ble tildelt stiftelsene. På dette tidspunktet var det anledning til å tildele stiftelsene offentlige midler med boligsosialt formål.

Med innføring av stiftelsesloven fra 2001, ble det stilt krav om et klarere skille mellom oppretteren og stiftelsen. En stiftelse har ingen eiere, det vil si at den er uavhengig. I NOU 2016: 21 Forslag til ny stiftelseslov foreslås ytterligere skjerpelse av uavhengighetskravet. Dette innebærer i seg selv at kommunene ikke kan bruke boligstiftelsene slik de var tiltenkt.

Kommunene var ikke høringsinstans da NOU 2016:21 var på høring, og har derfor ikke fått anledning til å påvirke dette arbeidet. Problemene som en skjerping av reglene fører med seg og hvordan reglene i dagens stiftelseslov har virket forhold til boligstiftelsene, er derfor ikke drøftet i utredningen.

Lov om sosiale tjenester innebærer også bolig
Ved innføring av lov om sosiale tjenester i 1991 ble det fremhevet at loven skulle bidra til at den enkelte fikk mulighet til å leve og bo selvstendig og ha en aktiv og meningsfylt tilværelse i fellesskap med andre. Kommunene fikk dermed ansvaret for å skaffe boliger til vanskeligstilte boligsøkere, herunder boliger med særskilt tilpasning og boservice for dem som trengte det på grunn av alder eller funksjonshemming. Kommunene fikk også ansvar for å finne midlertidig husvære for dem som ikke klarte det selv.

Denne rettighetsforankringen skjedde parallelt med flere viktige reformer, blant annet kommunenes ansvar for HVPU-reformen på slutten av 1980-tallet og kommunenes ansvar for å bosette nyankomne flyktninger. Av nyere områder kan særlig nevnes behovet for boliger innenfor psykiatri.

For å oppfylle de lovpålagte oppgavene har mange kommuner valgt å eie boliger selv. Noen har inngått avtaler med boligstiftelsene om leie med rett til fremleie. Det er kommunen som da tildeler boligene ut fra søkerens behov fortjenester.

Ikke tilpasset behovet
Mange av boligstiftelsenes boliger er ikke tilpasset behovet hos de som trenger boligene. Eksempelvis er de ikke universalt utformet og dermed ikke tilpasset personer med funksjonsnedsettelser. Boligstiftelsene får ikke tildelt investeringstilskudd til omsorgsboliger. Disse går fra Husbanken direkte til kommunene. Investeringstilskuddet kan ikke overføres til boligstiftelsene. Det vil være i strid med vilkårene for tildelingen fra Husbanken. Det er derfor vanskelig å gi stiftelsene oppdrag som er tilpasset kommunens politikk på området.

Kommunene kan heller ikke gi annen økonomisk støtte som gjør stiftelsene i stand til å oppgradere sine boliger. Det vil bli ansett som støtte i strid med regelverket om offentlig støtte, såkalt ulovlig støtte. Dette betyr at det er vanskelig for boligstiftelsene å skaffe kapital til å bygge nye boliger eller oppgradere eksisterende boliger.

De formål boligstiftelsene opprinnelig var ment å skulle ivareta, er nå fullt ut og bedre ivaretatt av kommunene selv. Boligstiftelsene fungerer nå utelukkende for å skille boligstiftelsenes boligmasse fra kommunens boligmasse. Dette skillet er til hinder for en fornuftig bruk av ressursene. En del av eldreboligene vil for eksempel kunne benyttes av andre vanskeligstilte (for eksempel nyankomne flyktninger) noe som ikke krever ombygging. En slik bruk vil imidlertid ikke være innenfor formålet med boligstiftelsene slik de ble opprettet.

Konsekvenser for kommunene
Lovendringene har medført at stiftelsesformen er uegnet for å oppfylle kommunenes lovpålagte oppgaver og som virkemiddel i kommunens boligpolitikk. Organiseringen var hensiktsmessig tidligere, men endringer i stiftelsesloven medfører at ressursene opparbeidet i stiftelsene ikke kan anvendes på en hensiktsmessig måte. Innstrammingen i stiftelsesloven har fått utilsiktede virkninger og det bør derfor gis mulighet for oppløsing av denne type stiftelser. Verdiene bør overføres til et formål som samsvarer med stiftelsens formål eller et beslektet formål.

Det er strenge vilkår for oppløsning i gjeldende lov. Opphør praktiseres derfor strengt av tilsynsrådet for stiftelser. Det er nærmest umulig å få oppløst boligstiftelsene. For eksempel har boligstiftelser opprettet av Bodø kommune fått avslag på søknad om oppløsning.

Videre følger det av stiftelsesloven at kapitalen skal brukes på en måte som samsvarer med stiftelsens formål eller et beslektet formål. Verdiene kan ikke overføres til kommunene. Ved oppløsning av boligstiftelsene bør det åpnes for at kapitalen kan overføres til den kommunen som var oppretter. Det vil forutsette at kommunene også overtar stiftelsens gjeld. En overdragelse av boligmassen vil utløse dokumentavgift. KS ber om at det i ny lov gjøres fritak ved en slik overdragelse, og på en måte som gjør at det ikke får konsekvenser for andre stiftelser enn de kommunale boligstiftelsene.