Hva når avlastere blir arbeidstakere?

Forskrift om arbeidstid for avlastere (FOR-2017-06-25-1052) regulerer ikke hvorvidt alle som arbeider som avlaster/besøkshjem er å anse som arbeidstakere, men fastsetter rammer for arbeidstiden for de som er arbeidstakere, jf. forskriften § 1. Hvorvidt det etter Høyesteretts dom (HR-2016-1366-A) fremdeles er avlastningsoppdrag/besøkshjem som kan videreføres i et oppdragstakerforhold, er usikkert.

Forskriften åpner blant annet opp for at de som allerede har et tilsettingsforhold hos samme arbeidsgiver ved siden av sin ordinære stilling, kan være avlaster fra fredag ettermiddag til søndag ettermiddag. Det vises til forskriften § 6 som åpner opp for sammenhengende arbeidstid på 56 timer som muliggjør 48 timer med avlastning etter en åttetimers dag i den ordinære stillingen på fredag. Dette forutsetter at avlasteren har 16 timer sammenhengende arbeidsfri fra torsdag ettermiddag til arbeidstart fredag morgen og tilsvarende 16 sammenhengende timer arbeidsfri fra avlastningen avsluttes søndag ettermiddag til arbeidstaker starter sitt ordinære arbeid mandag morgen, jf. forskriften § 9.

Forskriften åpner ikke opp for lengre ferieavlastning. Det fremgår av departementets høringsbrev 28. april 2017 at departementet vil fortsette arbeidet med å utrede spørsmålet om ferieavlastning.  

Partene i kommunal sektor ble 26. oktober enige om en ny sentral generell særavtale som utfyller forskrift om arbeidstid for avlastere. Avtalen gis tilbakevirkende kraft fra 1. juli 2017. Hovedstyret i KS behandlet særavtalen 1. november 2017. Et B-rundskriv, der særavtalen og forskriften vil omtales nærmere, er utarbeidet.

Kvalifikasjonsprinsippet og utlysning

I kommunal sektor er kvalifikasjonsprinsippet hjemlet i HTA kap. 1 § 2 pkt 2.2. I tillegg er det lovfestet i opplæringslova § 10-5. Kvalifikasjonsprinsippet er imidlertid også et ulovfestet forvaltningsrettslig prinsipp. Det innebærer at partene ikke kan bli enige om at prinsippet ikke skal gjelde for enkelte stillinger m.v.

Det er ingen lovfestet plikt til å lyse ut stillinger eksternt, men det må legges til grunn at det er en ulovfestet hovedregel at kommunale stillinger lyses ut eksternt. Dette kan sies å følge som en naturlig konsekvens av kvalifikasjonsprinsippet, utredningsplikten og likhetsprinsippet. Utlysning skal også gi trygghet for at det ikke blir lagt vekt på utenforliggende hensyn ved tilsettingen.

Egnethet er en del av kvalifikasjonsvurderingen. Den spesielle situasjonen som foreligger ved tilsetting av avlaster tilsier at personlig kjemi og kjennskap er av stor betydning når avlaster skal tilsettes. Tilsvarende som ved tilsetting av brukerstyrt personlig assistent (BPA), vil brukers vurderinger være sentrale for hvem som skal tilsettes.

I de tilfeller der foresatte ønsker en bestemt person som avlaster for barnet på bakgrunn av kjennskap til vedkommende, må det være anledning til å unnlate å lyse ut eksternt. Arbeidsgiver bør imidlertid avklare hvorvidt det likevel er ønskelig med ekstern utlysning for å kunne få et bredere grunnlag. Videre bør arbeidsgiver sørge for å avklare om det eventuelt også kan være andre i bekjentskapskrets/familie som eventuelt kan tenkes å være mer eller like aktuelle å benytte som avlaster. I de tilfeller der foresatte ikke har noen klare preferanser, bør hovedregelen være ekstern utlysning.

Ved utlysning er det viktig å få frem at personlig egnethet og vurderinger til de som skal ha avlastningen vil være av stor betydning. Likevel må ikke utlysningsteksten formuleres slik at arbeidsgivers vurderinger er avskåret. Det kan være tilfeller der familien sterkt ønsker en person, men arbeidsgiver vurderer denne som uegnet.

For besøks- og avlastningshjem etter barnevernloven § 4-4 er det gitt nærmere retningslinjer i rundskriv Q-0982 – Retningslinjer om hjelpetiltak, jfr. barnevernsloven § 4-4.

Midlertidig ansettelse

Hvorvidt det er grunnlag for midlertidig ansettelse av avlaster/besøkshjem må vurderes konkret. Utover den generelle adgangen som ligger i arbeidsmiljøloven § 14-9 (1) bokstav f), vil en midlertidig ansettelse måtte vurderes i forhold til § 14-9 (1) bokstav a) med mindre det er tale om et vikariat for en annen avlaster.

Det vil være anledning til å ansette midlertidig etter arbeidsmiljøloven § 14-9 (1) bokstav a) dersom avlastningen er ment å være av midlertidig karakter for et begrenset tidsrom. Det at vedtaket om avlastning/besøkshjem gis med en tidsbegrenset varighet, vil imidlertid ikke i seg selv begrunne en midlertidig ansettelse. Heller ikke en generell usikkerhet knyttet til om vedtak vil bli fornyet gir tilstrekkelig grunnlag for midlertidig ansettelse etter denne bestemmelsen. Dette må vurderes på samme måte som en generell usikkerhet knyttet til den budsjettmessige situasjonen m.v. som normalt ikke gir grunnlag for midlertidig ansettelse etter denne bestemmelsen. 

I utgangspunktet kan det anføres at alle avlastningstiltak vil ha en form for midlertidighet i seg.  Avlastningstiltaket kan for eksempel bortfalle når barnet er myndig eller de som har behov for avlastning ikke lenger har behov fordi barnet flyttes varig til institusjon. Om det er stor usikkert når avlastningstiltaket bortfaller eller det ligger langt frem i tid, vil det begrense muligheten til å ansette midlertidig. Tre- og fireårsregelen i arbeidsmiljøloven § 14-9 fastsetter uansett de ytre rammer for varigheten av en midlertidig ansettelse av en avlaster, jf. arbeidsmiljøloven § 14-9 (6).

Overtallighet m.v.

Om avlastningen opphører, for eksempel på grunn av endring i behovet, flytting eller død, vil det oppstå en overtallighetssituasjon.

Det må vurderes konkret hvorvidt utvelgelseskretsen kan begrenses til dette avlastningsoppdraget slik at det er vedkommende avlaster som er definert som overtallig, eller om kretsen skal være større. Det vil være unaturlig at utvelgelseskretsen er alle avlastere på grunn av arbeidets karakter. Det bør drøftes med tillitsvalgte om utvelgelseskretsen for eksempel skal være ufaglærte stillinger innenfor ett visst område i kommunen.

Arbeidsgivers plikt til å tilby «annet passende arbeid», jf. arbeidsmiljøloven § 15-7 (2) forutsetter at vedkommende ikke allerede har et 100 % tilsettingsforhold i kommunen med mindre det er et annet ledig avlastingsarbeid og vedkommende er kvalifisert for dette arbeidet.

Et særlig spørsmål er om arbeidsgiver plikter å tilby et ledig avlastningsarbeid til en som allerede er ansatt i 100 % stilling i kommunen. Er det saklig grunnlag for oppsigelse av stilling som avlaster der avlastningen er bortfalt, dersom det er tilsvarende avlastningsoppdrag ledig og forutsatt at vedkommende er kvalifisert for dette? Arbeidsgiver kan ha saklig grunnlag for å ønske å tilby slikt arbeid til ansatte som ikke allerede har et tilsettingsforhold i kommunen eller ikke har en 100 % stilling. Det kan for eksempel åpne opp for større fleksibilitet til å avtale justeringer i tidspunktet for helgavlastningen og å begrense den totale arbeidstidsbelastningen for enkeltansatte. Dette må vurderes konkret, men stillingsvernreglene og kravet til saklig grunnlag står neppe sterkt i en slik situasjon der vedkommende allerede har 100 % stilling hos samme arbeidsgiver.

Også i tilfeller der den overtallige avlasteren har et annet ansettelsesforhold hos en annen arbeidsgiver, kan det oppstå spørsmål om arbeidsgivers plikt til å tilby «annet passende arbeid». Selv om arbeidstidsregelen i arbeidsmiljøloven kun gjelder i forhold til den enkelte arbeidsgiver, har arbeidsgiver et ansvar for at arbeidstidsordningen er forsvarlig, jf. arbeidsmiljøloven § 10-2 (1). Arbeidet som avlaster innebærer mye passivt arbeid og har en annen karakter enn hva som normalt vil være mulig å tilby som «annet passende arbeid». Om den overtallige avlasteren allerede har en 100 % stilling eller høy stillingsstørrelse hos en annen arbeidsgiver, vil det uansett begrense muligheten for å finne «annet passende arbeid». Hvorvidt arbeidsgiver kan la være å tilby «annet passende arbeid» fordi vedkommende allerede har en 100 % stilling eller høy stillingsstørrelse hos en annen arbeidsgiver, er mer usikkert. Det beror på en konkret vurdering av den samlede arbeidstidsordningen eller om kommunen ellers har rettslig grunnlag for å hensynta arbeidsforholdet hos annen arbeidsgiver.

Plikten til å tilby «annet passende arbeid» forutsetter at vedkommende er kvalifisert for arbeidet eller vil bli kvalifisert etter en viss opplæring. Hvor langt arbeidsgiver skal strekke seg med hensyn til å tilby «annet passende arbeid» og eventuelt en viss opplæring, vil til en viss grad kunne bero på om den som har vært avlaster har en annen hovedstilling.

En utfordring med hensyn til om den overtallige avlasteren er kvalifisert for «annet passende arbeid», vil være egnethetsvurderingen. Mange av dagens avlastere har av kommunen kun blitt vurdert i forholdet til det oppdraget de har fått i et gitt avlastningsoppdrag, der vedkommendes kjennskap og relasjon til de som trenger avlastning, ofte har vært sentralt for tildeling av oppdraget. Selv om arbeidsgiver i fremtiden i større grad bør vurdere vedkommendes egnethet, vil det trolig på grunn av utfordringer med å få rekruttert og arbeidets karakter, i praksis være slik at om det er en avlaster foresatte ønsker å bruke, vil kommunens vurdering være begrenset. Når det senere skal vurderes om en overtallig avlaster er kvalifisert for «annet passende arbeid» vil likevel egnethet til dette arbeidet være av betydning.

Oppsigelsestid

Det følger av arbeidsmiljøloven § 15-3 (1) at oppsigelsestiden er én måned fra den første dag i måneden etter, men bestemmelsen kan fravikes ved tariffavtale. Bestemmelsen er ikke fraveket i særavtalen. Det innebærer at HTA kap. 1 § 3 pkt 3.2.1 som fastsetter en oppsigelsestid for fast ansatte på tre måneder fra oppsigelsestidspunktet (dato til dato), ikke gjelder for avlastning. Dersom den ansatte har vært sammenhengende ansatt i minst 10 år, er oppsigelsesfristen for arbeidsgiver henholdsvis fire, fem eller seks måneder, avhengig av om den ansatte har fylt henholdsvis 50, 55 eller 60 år, jf. arbeidsmiljøloven § 15-3 (3). Arbeidsmiljøloven § 15-3 (3) kan ikke fravikes i tariffavtale og oppsigelsestiden løper fra den første dag i måneden etter, jf. fjerde ledd.

Arbeidsgiver vil kunne ha begrensede muligheter til å omplassere til annet arbeid i oppsigelsestiden, og ingen mulighet dersom den som er avlaster også har en 100 % stilling i kommunen fra før, og det ikke er annet avlastningsarbeid vedkommende kan utføre. Det kan da reises spørsmål om arbeidsgiver har en lønnsplikt ut oppsigelsestiden.

Også i de tilfeller vedkommende overtallige avlaster har en deltidsstilling hos samme arbeidsgiver eller et annet tilsettingsforhold hos annen arbeidsgiver, kan det ligge utfordringer i å nyttiggjøre avlasteren i oppsigelsestiden. Det kan også reises spørsmål knyttet til hvor langt styringsretten går i form av å pålegge annet arbeid i oppsigelsestiden, i og med at lite annet arbeid kan sammenlignes med avlastning i avlasters hjem over en helg der avlaster også kan ta seg av egne barn m.v.

KS pekte på ovennevnte utfordringer i sitt høringssvar til forskrift om arbeidstid for avlastere. KS vil rette en henvendelse til Arbeids- og sosialdepartementet og anmode om en avklaring eller tilpasning av regelverket på dette området.

Fortrinnsrett

For deltidsansatte, jf. arbeidsmiljøloven § 14-3
Fortrinnsrett til utvidet stilling etter arbeidsmiljøloven § 14-3 forutsetter at vedkommende er kvalifisert (både faglige og personlige forutsetninger omfattes) og at det dreier seg om stillinger med om lag de samme arbeidsoppgaver (Innst.O.nr. 100 (2004-2005) pkt. 17.2). Det tilsier at en utvidelse av stillingen som avlaster etter arbeidsmiljøloven § 14-3 må begrenses til avlastningsarbeid. Hvis vi ser bort fra utvidelse av stilling i det avlastningsarbeidet som pågår (familien får økt timetall med avlastning), vil normalt de personlige relasjonene og vurderingene til de som skal motta avlastningen, begrense fortrinnsretten etter arbeidsmiljøloven § 14-3.

Det presiseres at fortrinnsretten etter arbeidsmiljøloven § 14-3 kun gjelder for deltidsansatte. Det må være det totale arbeidsforholdet (avlastning og eventuell annen stilling hos samme arbeidsgiver) som avgjør om vedkommende er deltidsansatt eller ikke.

Fortrinnsrett etter arbeidsmiljøloven § 14-2:

Om en avlaster blir overtallig og sagt opp, vil vedkommende kunne ha fortrinnsrett til ny ansettelse dersom det er en stilling vedkommende er kvalifisert for og de øvrige vilkår i arbeidsmiljøloven § 14-2 er oppfylt.

Også her vil både faglige og personlige forutsetninger omfattes av kvalifikasjonsvurderingen.

Les mer: B-rundskriv om avlasteravtalen