Havbruksskatteutvalget med begrenset lokalpolitisk gangsyn

Finansminister Siv Jensen fikk mandag 4. november overlevert rapporten fra Havbruksskatteutvalget.

Utvalgets forslag i ett nøtteskall

Utvalgets flertall foreslår en statlig grunnrenteskatt på havbruksinntekter i tillegg til vanlig selskapsskatt, og at auksjonsinntektene for nye tillatelser ikke lenger skal komme kommunesektoren til gode. For å kompensere sektoren foreslås en produksjonsavgift, hvor inntektene i første omgang skal tilfalle vertskommuner og fylker. Disse skatteinntektene forslås imidlertid lagt inn i kommunesektorens inntektssystemet og inngå i skatteutjevningen. Størrelsen på denne avgiften sies det ikke noe eksplisitt om, men er neppe tenkt å være særlig stor.

Grunnrente i havbruk

Havbruksnæringen baserer seg på en begrenset naturressurs – rent vann med passe temperatur i beskyttede fjorder –  og kan dermed høste en «superprofitt». Det er denne superprofitten som betegnes som grunnrente og kan defineres som den delen av overskuddet som går ut over «det normale». Det er liten uenighet om at det har vært svært høy lønnsomhet i den norske havbruksnæringen i en del år og nærliggende å konkludere med eksistensen av en grunnrente i næringen. Det er imidlertid ingen garanti for at dette vil fortsette. Verdensmarkedsprisene på fisken, kronekursen og ulike naturgitte forhold kan endre på dette. Men det virker sannsynlig at den høye lønnsomheten vil fortsette i såpas stor grad at det er verdt å fundere over hvordan grunnrenta best kan beskattes.  

Grunnrentebeskatning er bra!

For å finansiere et velferdssamfunn trengs inntekter fra skatter som svekker effektiviteten i økonomien og dermed isolert sett innebærer samfunnsøkonomiske tap. Men ikke alle skatter har slike negative virkninger. Skatter som representerer ulempene som den skattlagte aktiviteten påfører andre, øker effektiviteten, mens skatt på grunnrenteinntekter er nøytral. Slike skatter bør derfor benyttes maksimalt, for at skatter som reduserer «kaka» kan benyttes minst mulig.

Grunnrentebeskatning av havbruk i praksis

Havbruksselskaper er i stor grad organisert slik at de både står for produksjon av viktige innsatsfaktorer og videreforedling. Det kan derfor være vanskelig å tallfeste de reelle grunnrenteinntektene og grunnlaget for skatten kan bli vannet ut av selskapene. Dermed kan inntektene bli mindre enn det de burde. En egen produksjonsavgift på havbruk vil unngå den utfordringen. Produksjonsavgifter kan derimot være problematisk fordi lakseprisene endres og vekstvilkår og uheldige hendelser (for eksempel lakselus og alger) innebærer store forskjeller i grunnrente både geografisk og over tid. En produksjonsavgift vil i utgangspunktet ikke ta hensyn til dette, fordi skatten er et visst antall øre per kilo produsert fisk (e.l.) og ikke en andel av overskuddet. En slik beskatning kan dermed medføre at samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter ikke blir realisert fordi risikoen blir for stor (eller: de oppfattes som bedriftsøkonomisk ulønnsomme). Løsningen kan være en fleksibel produksjonsavgift som er «grunnrenteaktig» - hvor satsene blant annet er geografisk differensierte og endres i takt med lakseprisen. Skatteopplegget kan også formalisere ordninger som ved store kostnadskrevende hendelser gjør det mulig å få ettergitt deler av en slik avgift.

Men hvem skal få inntektene?

Når utgangspunktet for beskatningen av grunnrenter er finansieringen av velferdsstaten er det nærliggende å peke på staten som mottaker. Kommunene utgjør imidlertid en stor og viktig del av velferdssamfunnet, og det er gode grunner til at vertskommunene bør få en betydelig del av disse skatteinntektene direkte.

Dagens beskatning av havbruk

I dag beskattes havbruksnæringen på samme måte som næringer uten grunnrente - med 22 prosent av overskuddet. I tillegg har nye tillatelser i de siste årene blitt auksjonert bort og det aller meste av inntektene kanalisert til verts-kommuner og fylker. Auksjonsprisen kan sies å innebære en beskatning av fremtidig grunnrente, men altså bare av nye tillatelser. For det store flertallet av eksisterende havbrukstillatelser er det betalt lite eller ingen ting. Utvalgets forslag om en grunnrenteskatt er primært for å få beskattet grunnrenta fra disse som ellers ikke vil beskattes på annen måte enn gjennom alminnelig selskapsskatt.

Noen gode intensjoner – men snevert lokalpolitisk perspektiv  

Forslaget om en produksjonsavgift som skal gå til vertskommunene er i utgangspunktet god. Lokale ulemper knyttet til virksomheten er ikke knyttet til lønnsomheten, men aktiviteten i seg selv. Et ubesvart og avgjørende spørsmål er størrelsen på denne avgiften – og den er neppe tenkt å være stor. Utvalgets intensjon om å dra inn deler av grunnrenta i havbruk til fellesskapet er utmerket. Men avspise kommunene med lite er ikke bare dumt for kommunene, men også for havbruksnæringen: Insentivene for tilrettelegging blir små. Direkte inntekter til vertskommunene av et visst omfang vil stimulere til tilrettelegging, bidra til finansieringen av tilretteleggingstiltak og samtidig kunne gi en kompensasjon for ulempene. Lokal verdiskaping bør i noen grad også avleires i lokale myndigheters inntekter ut over kompensasjon for utgifter og ikke-materiell skade.

Et forslag til besvær

Flertallets forslag, sier ikke noe om størrelsen på inntektene som er tiltenkt kommunesektoren gjennom en lokal produksjonsavgift. Inntektene fra denne avgiften forslås også delt med alle kommuner. Skattesvake vertskommuner vil dermed få lite glede av en slik kommune-kanalisert produksjonsavgift, fordi de vil få en tilnærmet tilsvarende reduksjon i inntekter fra skatteutjevningen. For øvrige vertskommuner vil kompensasjonen bli redusert til om lag 40 prosent av produksjonsskatten i eget område vil komme som inntekt til egen kommune. Flertallet i utvalget sitt subsidiære forslag om at «statens andel av inntekter ved kapasitetsjustering økes betydelig» indikerer at et opplegg også basert på det primære forslaget vil gi en vesentlig reduksjon i kommunesektorens samlede inntekter sammenliknet med dagens system. Dette vil neppe vekke stor entusiasme blant lokalpolitikere. Det er synd at de prinsipielt sett gode forslagene om å beskatte hele grunnrenta i havbruksnæringen, og ikke bare den tilknyttet ny virksomhet, blir koblet med skvising av lokale inntekter. Dermed reduseres sannsynligheten for å få vedtatt en fornuftig beskatning på dette området ytterligere.   

Fakta om havbruksskatteutvalget

Havbruksskatteutvalget ble satt ned 7. september 2018 med seks eksperter i tillegg til representanter foreslått av KS, LO og NHO.

Utvalget ble blant annet bedt om å vurdere hvordan skattesystemet for havbruk bør utformes for å bidra til at fellesskapet får en andel av grunnrenten, også for eksisterende tillatelser.

Utvalget skulle også vurdere hvordan skatteinntektene fra det samlede skattesystemet for havbruk, inkludert inntektene fra tildeling av ny kapasitet, bør fordeles mellom kommuner, fylkeskommuner og stat. Utvalget kunne også vurdere den interne fordelingen mellom kommuner, herunder innretningen og eventuelt fordelingsnøklene i Havbruksfondet.

Utvalget leverte mandag 4. november sin innstilling i form av en stor rapport med mange analyser, vurderinger og forslag. Utvalgets innstilling er delt. Flertallet ønsker et system hvor hovedmekanismene kan oppsummeres med:

• Innføre en ny statlig grunnrente skatt på havbruk på 40 prosent av grunnrenteinntekten
• Innføre en produksjonsavgift som i sin helhet i første omgang skal tilfalle verts-kommuner og fylkeskommuner, men innarbeidet i skatteutjevningen i kommunenes inntektssystem. Havbruksvirksomhetene forslås å kunne trekke denne avgiften fra utlignet skatt på alminnelig inntekt (til staten). Størrelsen på avgiften er ikke konkretisert.
• Avvikle muligheten for kommunal eiendomsskatt for oppdrettsanlegg i sjø - forutsatt en ekstrabeskatning av havbruk.
• Beholde systemet med auksjonere bort tillatelser, men la inntektene i sin helhet tilfalle staten og på samme måte som med oljeinntektene bare bruke avkastning av et fond som bygges opp (et utvidet oljefond eller en ny liknende konstruksjon)
  • Dersom det ikke innføres en grunnrenteskatt ønsker flertallet at fordelingen av auksjonsinntektene endres betydelig i statlig favør. Den statlige delen av inntektene tenkes satt inn i et tilsvarende system som beskrevet ovenfor og med dagens fordelingssystem av det som blir igjen til kommunesektoren.    

Mindretallet som består av representantene foreslått av KS, LO og NHO ønsker blant annet følgende:

• Beholde dagens system med auksjoner av tillatelser og fordeling av inntekter  
• Kommunale skatteinntekter knyttet til havbruk skal ikke inngå i skatteutjevningen. De ønsker å vurdere å innføre en moderat produksjonsavgift til vertskommuner dersom veksten i havbruksnæringen avtar.