Hva skyldes ulike resultater i kommunene?

Av Nina Gran, fagansvarlig i KS

En forkortet versjon av innlegget stod på trykk i Kommunal Rapport 22. november 2017.

Mange er analfabeter
I forbindelse med lanseringen av Fafos rapport «Introduksjonsprogram og norskopplæring» mandag 30 oktober uttalte integreringsminister Sylvi Listhaug til NRK at «Det vises et katastrofalt dårlig resultat i norskopplæringa». Hun pekte på at det er store variasjoner i kommunenes resultater i introduksjonsprogrammet og varsler nye krav til innholdet i integreringsarbeidet.

Det er nødvendig å nyansere dette bildet.

De dårlige norskresultatene gjelder personer som har liten eller ingen utdanningsbakgrunn, det vil si «spor 1» i opplæringen. Norskopplæringen er inndelt i tre nivåer/spor. Beregningen er foretatt ut fra alle som gikk på spor 1, og bare deler av denne gruppen gikk opp til prøve, fordi dette var frivillig fram til 2013. Mange er analfabeter, og det må forventes at de bruker lang tid på å beherske norsk skriftlig. Samtidig vises det i rapporten til at det er en langt høyere andel med skolebakgrunn som består norsktester. På nivå 2 er tallet 47 prosent og på nivå 3 er det 62 prosent. Rapporten viser også at det er en større andel av deltakerne på spor 2 og enda flere på spor 3 som gikk opp til prøven.

Flere faktorer påvirker måloppnåelsen
Resultatmålet for introduksjonsprogrammet er deltakernes overgang til arbeid og utdanning, og det er et faktum at resultatene varierer mellom kommunene. Samtidig er det flere viktige faktorer som påvirker måloppnåelsen som ikke har sammenheng med innholdet i eller gjennomføringen av programmet, men snarere ligger utenfor kommunenes kontroll.

Faktorer som har stor påvirkning på resultatene er:
1. Egenskaper ved flyktningene, som skole- og utdanningsbakgrunn, alder, opprinnelsesland og kjønn, og helsemessige forhold. Sammensetning av flyktninggruppen varierer fra kommune til kommune, og egenskapene er ikke likt fordelt mellom kommuner.

• Kommuner med en stor andel av deltakerne på laveste nivå i norskopplæring (spor 1) har relativt sett lavere måloppnåelse. For mange av disse er overgangen fra introduksjonsprogram til grunnskole vanlig, men dette registreres ikke som en aktivitet i måloppnåelsen.
• Flyktninger fra enkelte opprinnelsesland utmerker seg med markant lavere/ høyere overgang til arbeid og utdannelse. Dette er ikke likt fordelt mellom kommuner, og kan gi utslag i begge retninger, særlig i små kommuner med lavt deltakerantall.
• Kvinner har markant lavere overgang til arbeid enn menn. Årsaken er blant annet at kvinnene generelt har svakere skolebakgrunn, og ofte har omsorg for små barn.
• Eldre flyktninger har generelt svakere måloppnåelse. Spesielt dersom de også har svak skolebakgrunn, mangelfulle grunnleggende ferdigheter og/eller helseutfordringer, er kvalifisering til arbeid en utfordring.
• Nyankomne flyktninger har mange helseutfordringer som vanskeliggjør en effektiv kvalifisering. Loven tillater ikke å tilby et tilrettelagt introduksjonsprogram på deltid.

2. Arbeidsmarkedet. Det er stor variasjon mellom kommuner og regioner når det gjelder mulighet for arbeid, og type arbeidskraftbehov. Enkeltkommuner med særlig vanskelige forhold kan derfor få dårlige resultater, selv om det gjøres en god jobb i disse kommunene.

Grunnskoleopplæring regnes som «uten aktivitet»
I tillegg til faktorer kommunene ikke har kontroll over kan selve registreringen ved avsluttet program gi et unøyaktig bilde av måloppnåelsen. Mange får et opphold i påvente av skolestart, og registreres uten aktivitet. En stor andel av deltakerne går over i videre grunnskoleopplæring og registreres dermed som «uten aktivitet», da dette ikke er et eget mål i registreringssystemet. Registreringen tar heller ikke hensyn til den enkeltes skolebakgrunn ved vurdering av resultater.

Rapporten slår fast at det er betydelige forskjeller mellom kommuner også når man justerer for de faktorene som er beskrevet overfor. De mener det er stort rom for forbedring, og noen kommuner får det til veldig mye bedre enn andre kommuner. 

Tilskudd bør ikke knyttes til tiltak
Listhaug varsler at hun vil komme med nye krav til kommunenes integreringsarbeid. Fafo- rapporten viser at samtidig som det er store forskjeller i kommunenes tilbud, er det ikke mulig å dokumentere at noen tiltak fører til bedre resultater enn andre. De mener det er kvaliteten i tiltakene som er avgjørende. Kommunene har ulike tiltak som lykkes, og det er ulike egenskaper ved deltakerne som påvirker resultatene.

Forskerne vil derfor ikke anbefale å knytte tilskuddene til tiltak eller resultater. Dersom det skal innføres krav knyttet til tilskuddet, mener de dette må knyttes til egenskaper ved programmet, som heldagstilbud, ikke egenskaper ved resultatene.

De viktigste årsakene til forskjeller i resultater er knyttet til individene, og ut over dette er det vanskelig å peke på hvilke av kommunenes tilbud som forårsaker ulike resultater. Det er eksempler på interkommunalt samarbeid hvor alle deltakere fra forskjellige kommuner deltar i samme program, mens det er store forskjeller i resultatene i den enkelte kommunen.

Norge har gode og stabile resultater
Sammenlignet med våre naboland har norske kommuner relativt gode og stabile resultater. I perioden 2014-16 gikk 30-35 % av deltakerne i Sverige over til arbeid eller utdanning innen 90 dager etter avsluttet program. Til sammenlikning var gjennomsnittet for de som gikk ut i fjor i Norge på 48 %, unntatt de som gikk videre i grunnskoleopplæring, og ett år etter avsluttet program var resultatet 58 %. Det har ligget på ca. 60 prosent hvert år de siste årene.

Danmarks «integrationsprogram» kan vise til bedre måloppnåelse, men er vanskelig å sammenligne da en stor andel deltakere er familiegjenforente med dansker, og stiller langt sterke enn nyankomne flyktninger.

Til tross for at kommunenes integreringsarbeid har vært under stadig utvikling siden innføring av introduksjonsloven er det fortsatt stor forskjeller i tilbudet.

Hva kan gjøres for å rette opp forskjellene?

• Selv om forskerne ikke kan dokumentere konkrete tiltak som lykkes, viser rapporten at tett oppfølging av deltakerne, god veiledning og et program som er rettet mot arbeidslivet gir resultater.
• Det må satses mer på utdanningsløp som gir formell kompetanse.
• Erfaringsdeling er et viktig virkemiddel for kommunene. KS har iverksatt flere effektiviseringsnettverk og utviklingsarbeid på feltet siste år. Erfaringene fra dette arbeidet viser at kommunene har et sterkt fokus på at introduksjonsprogrammet skal bidra til at flyktninger kommer i arbeid og utdanning. Handlingsrommet gjør at kommunene kan tilpasse programmet etter lokale og individuelle forhold.

Selv om resultatene fortsatt kan bli bedre, bidrar kommunenes daglige innsats til god integrering i lokalsamfunnet. Det er et faktum at alle ikke vil klare å komme i arbeid, men samtidig viser forskning at annen generasjon lykkes svært bra. En studie fra Universitetet i Oslo 2016 viser at barn født av innvandrere gjør det like bra i arbeidsliv og utdanning som etnisk norske barn.