Det kommunale og fylkeskommunale risikobildet

Denne kronikken sto opprinnelig på trykk i fagbladet Kommunerevisoren nr. 4/2017 som utgis av Norges kommunerevisorforbund (NKRF).

KS arbeider for å styrke den kommunale egenkontrollen og bedre samhandlingen mellom kommunesektoren og staten i utøvelsen av statlig tilsyn, herunder en bedre samordning av det statlige tilsynet og den kommunale egenkontrollen. Samtidig har det eksistert et «hull» i arbeidet, for hva mener kommunesektoren selv? Kommuner og fylkeskommuner leverer tjenester som berører innbyggernes liv på ulike måter. Innen hvilke tjenester mener kommunene og fylkeskommunene selv det er størst risiko for at noe går galt?

Et samlet risikobilde for kommunal sektor
Minst en gang i valgperioden skal kontrollutvalgene i kommuner og fylkeskommuner utarbeide en plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon. Denne planen baseres på en ROS-analyse av virksomheten. Områder som kommuner og fylkeskommuner selv anser som særlig risikofylte vil naturlig nok gjenspeiles i plan for forvaltningsrevisjon. Deloitte har på oppdrag fra KS samlet inn vedtatte planer for forvaltningsrevisjon i 364 kommuner og 17 fylkeskommuner. Kartleggingen skulle ta utgangspunkt i følgende problemstillinger:

• Hvilke tjenesteområder og tema i kommunene/fylkeskommunene er det knyttet størst risiko til basert på kommunestyrenes vedtatte planer for forvaltningsrevisjon?
• Hvilke systematiske likheter og forskjeller viser risikobildet dersom man sammenligner kommuner med hensyn til geografi og kommunestørrelse?
• I hvilken grad sammenfaller valg av tjenesteområde og tema med gjennomførte revisjonsområder i tidligere perioder?

I tillegg har det blitt sendt ut en spørreundersøkelse til kontrollutvalgsledere. Kartleggingen og svarene fra spørreundersøkelsen gir således et godt bilde av kommunesektoren.

Kartleggingen av det kommunale risikobildet viser at det er innenfor de store tjenesteområdene helse og omsorg kommunene knyttet størst risiko til. Innenfor dette tjenesteområdet er det særlig psykisk helse og rus som peker seg ut, tett fulgt av generelle pleie- og omsorgstjenester. Dernest kommer samhandlingsreform, generelle helsetjenester og hjemmetjenester. Samtidig viser resultatene at det er identifisert mange risikofaktorer under tjenesteområdet «administrasjon og organisasjon», og da særlig internkontroll, personal, sykefravær og HMS, og anskaffelser.

For fylkeskommunene ser bildet relativt likt ut. Likheten er først og fremst at de store og tunge oppgavene kommer først i prioriteringen, og i dette tilfellet gjelder det videregående opplæring. Her er det opplæring generelt, fagopplæring og lærlingopplæring, frafall og tilpasset opplæring/spesialundervisning som prioriteres høyt i forvaltningsrevisjonene. Videre er også tjenesteområdet «administrasjon og organisasjon» høyt prioritert, men her kommer anskaffelser, internkontroll, prosjektstyring og arkivering og journalføring høyt. Også samferdsel er et tjenesteområde som det er knyttet risiko ved, særlig kollektivtransport og skoleskyss.

Det ble også undersøkt om det var geografiske forskjeller, om kommuner i ulike fylker prioriterer ulikt. Det overordnede mønsteret er at kommunene prioriterer relativt likt på tvers av fylkestilhørighet. Samtidig ser vi noen nyanseforskjeller, blant annet at kommunene i Aust-Agder har en relativt høy andel (25 %) av planene innenfor barneverntjenesten. Planer innenfor barnehage finner vi i de fleste fylkene, med unntak av Østfold, Telemark og Finnmark. Ellers er kulturområdet lite representert og som oftest nedprioritert i alle fylker.

Videre har Deloitte sett på forholdet mellom antall planlagte prosjekter, risikoområder og hvordan disse fordeler seg på de ulike tjenesteområdene med kommunestørrelse. Kartleggingen viser at antall prosjekter som inngår i plan for forvaltningsrevisjon har en viss sammenheng med kommunestørrelse. Vi ser at de store kommunene (over 50.000 innbyggere) har en høyere andel planlagte prosjekter (fra 6 og oppover), mens de mindre kommunene har en lavere andel planlagte prosjekter (fra 1-6). Samtidig ser vi store kommuner som har få prosjekter og små kommuner som har mange prosjekter. Når det gjelder kommunestørrelse og hvordan fordelingen av risikoområder på tjenesteområdene finner vi kun små forskjeller fra de minste kommunene til de største kommunene.

Egenkontroll og tilsyn
KS mener at ved å styrke den kommunale egenkontrollen vil man kunne redusere statlig tilsyn i noen grad, slik at den totale belastningen på kommuner og fylkeskommuner reduseres. Her er det viktig å presisere at funnene fra Deloitte-rapporten viser at (fylkes-)kommunenes risikovurderinger og gjennomføring av forvaltningsrevisjon skiller seg fra de statlige tilsynene ved at de favner bredere og omfatter større deler av den (fylkes-)kommunale forvaltningen. Over halvparten av de foreslåtte forvaltningsrevisjonene i kommunene er innenfor tema hvor det normalt ikke gjennomføres statlige tilsyn.

Funnene fra kartleggingen viser samtidig at det er behov for å samordne arbeidet med forvaltningsrevisjon og gjennomførte eller planlagte statlige tilsyn. Her kommer det frem at i en tredjedel av de kommunale forvaltningsplanene tas det hensyn til planlagte eller gjennomførte statlige tilsyn, mens tallet for fylkeskommunene er noe lavere. Dersom vi ser på tema for planlagte prosjekter i kommuner, er litt under halvparten innenfor et område hvor det utføres tilsyn, mens det i fylkeskommunene er bortimot en fjerdedel. Her kan både statlig og kommunal sektor utfordres for å sikre god samordning.

I den forbindelse har KS etablert et pilotnettverk for egenkontroll og tilsyn, der 22 kommuner er påmeldt. Nettverket består av fire samlinger som strekker seg fra juni 2017 til februar 2018. Fokuset for nettverket vil være kommunestyrets overordnede tilsynsansvar, rådmannens internkontroll, kvalitetsutvikling i tjenestene og organisatorisk læring.  Målsettingen med nettverket er å integrere egenkontroll med kvalitetsutvikling på tjenestenivå. Ved å gå nærmere inn på en konkret tjeneste - voksne med samtidig psykisk lidelse og rusavhengighet - vil deltakerkommunene lære nye verktøy og metoder som kan brukes på dette og andre tjenesteområder i kommunen.

Vil staten følge opp?
Da stortingsmeldingen om kommunereformen ble fremlagt våren 2014, presiserte regjeringen at «fordelene med lokalt ansvar og lokalt tilpassede tjenester trekker klart i retning av at staten i mindre grad bør bruke tilsyn for å styre kommunal virksomhet.» Og følger opp med at «når kommunene har en aktiv egenkontroll, vil behovet for statlig tilsyn være mindre». Samtidig ble det i kommuneproposisjonen for 2018 presisert at «Regjeringen har som mål at det statlige tilsynet med kommunesektoren skal være koordinert og effektivt, og legger til grunn en målsetting om at omfanget av tilsyn med kommunene totalt sett ikke skal øke.» Det gis derimot ingen god begrunnelse for denne endringen i proposisjonen. KS mener at det bør være en klar sammenheng mellom kvaliteten på den kommunale egenkontrollen og omfanget av det statlige tilsynet.

KS ser det som positivt at regjeringen i kommuneproposisjonen foreslår å etablere en felles tverrsektoriell arena der statlige tilsynsmyndigheter, fylkesmenn og KS kan diskutere spørsmål knyttet til tilsyn med kommunesektoren og samordning på tvers av sektor. En felles ambisjon er at tilsyn bør innrettes på en måte som ikke oppleves som urimelig eller uforholdsmessig belastende for kommunen. Med de siste ukers endringer, blant annet i kommuneproposisjonen, er KS spent på hvordan regjeringen vil videre innrette det statlige tilsynet.