Publisert: 16.09.2018

Ressursbruk

I dette kapitlet ser vi på ressursbruken i Tromsø sammenliknet med landsgjennomsnittet. Ett formål med kapittelet er å få frem informasjon om hvilke muligheter og begrensninger Tromsø har innenfor sin inntektsramme. Et annet formål er å få frem informasjon om i hvilken grad Tromsø anvender inntektene på en annen måte enn landet for øvrig. Dette betyr ikke at det er noe mål i seg selv å ligge nærmest mulig landsgjennomsnittet. Avvik fra landsgjennomsnittet er i seg selv verken bra eller dårlig. Det er opp til kommunen å vurdere om resultatene er i samsvar med kommunens egne prioriteringer.

Nærmere om beregnet utgiftsbehov

I alle figurer er det tatt hensyn til at beregnet utgiftsbehov i Tromsø avviker fra landsgjennomsnittet når det gjelder sektorene som inngår i inntektssystemet, det vil si grunnskole, pleie og omsorg, kommunehelse, sosiale tjenester, barnevern, barnehager og administrasjon. Se egen boks om utgiftsbehov.

I tillegg er det for grunnskole korrigert for forskjeller mellom Tromsø og landsgjennomsnittet med hensyn til bruk av statlige og private skoler. For pleie og omsorg er det også korrigert for at tidligere vertskapskommune for psykisk utviklingshemmede har et utgiftsbehov som ikke fanges opp av kostnadsnøkkelen. Bærum er den eneste ASSS-kommunen som er tidligere vertskapskommune. 

Vi har også korrigert for forskjeller i pensjonsinnskudd og arbeidsgiveravgift for alle sektorer. Ved beregning av korrigert disponibel inntekt er det også korrigert for forskjeller i premieavvik og for forskjeller mellom ny og gammel kostnadsnøkkel. Årsaken til at vi korrigerer disponibel inntekt for forskjeller mellom ny og gammel nøkkel er at mens den nye kostnadsnøkkelen er tatt i bruk fra 2017, så er kommunenes tilskudd i årene 2015-2016 basert på den gamle nøkkelen.

Analyseresultatene vises i figurer med avvik mellom netto driftsutgifter (eksklusiv avskrivninger) i Tromsø og beregnet utgiftsbehov for Tromsø korrigert for de forholdene som er beskrevet i avsnittet foran. Det brukes tall for kommunekonsern.

Det er viktig å være klar over at resultatene kan være påvirket av føringsforskjeller og føringsfeil og at de vil være avhengig av kvaliteten på indikatorene for beregnet utgiftsbehov.

Vi har forutsatt at en kommunes disponible inntekt lik summen av kommunens anvendelser. I prinsippet kan kommunen anvende de disponible inntektene til netto driftsutgifter inkludert premieavvik, netto renteutgifter og avdrag og netto driftsresultat. Når disponibel inntekt per innbygger varierer mellom kommunene, vil det også variere hvor mye kommunen kan anvende til grunnskole, pleie og omsorg, netto driftsresultat etc.

Disponible inntekter og ressursbruk

Søylene helt til venstre i figuren over viser hvor høye frie inntekter Tromsø har i forhold til landsgjennomsnittet etter at vi har korrigert for forskjeller i utgiftsbehov etc. I 2017 var inntektene i Tromsø 4 045 kroner høyere per innbygger enn landsgjennomsnittet. Dette innebærer en merinntekt på 304 mill. kroner (6,8 prosent).

De øvrige søylene viser hvordan Tromsø har fordelt disse merinntektene på ulike anvendelser sammenliknet med landsgjennomsnittet. For hvert år vil summen av de øvrige søylene være lik merinntekten som er vist helt til venstre i figuren.

Målt i kroner per innbygger ligger Tromsø høyest netto driftsutgifter til sektorene innenfor inntektssystemet og netto renteutgifter og avdrag. Motsatt ligger Tromsø under landsgjennomsnittet når det gjelder netto driftsresultat.

Sammenliknet med landsgjennomsnittet gikk inntektene i Tromsø ned med om lag 685 kroner per innbygger fra 2016 til 2017. Samtidig gikk netto driftsresultat ned med om lag 1 285 kroner per innbygger i forhold til landsgjennomsnittet og utgifter til sektorene innenfor inntektssystemet gikk ned med om lag 360 kroner per innbygger. Motsatt gikk netto renteutgifter og avdrag opp med om lag 365 kroner per innbygger sammenliknet med landsgjennomsnittet.

Ressursbruk og utgiftsbehov i sektorene innenfor inntektssystemet

Vi har beregnet at utgiftsbehovet til sektorene innenfor inntektssystemet inkludert administrasjon i Tromsø utgjorde om lag 43 700 kroner per innbygger i 2017. Tromsø kommunes netto driftsutgifter til de samme sektorene var 4 118 kroner høyere per innbygger enn dette. Tromsø hadde dermed en merutgift i forhold til beregnet utgiftsbehov inkludert administrasjon på 309 mill. kroner.

Figuren over viser hvordan Tromsø har fordelt disse merutgiftene på de ulike tjenesteområdene innenfor inntektssystemet. Tromsø har relativt høye utgiftene innenfor pleie og omsorg, barnehager og sosialtjeneste. Motsatt har Tromsø utgifter under landsgjennomsnittet når det gjelder barnevern og grunnskole.

Sammenliknet med beregnet utgiftsbehov gikk Tromsøs utgifter til sektorene innenfor inntektssystemet ned med om lag 295 kroner per innbygger fra 2016 til 2017. Det var størst nedgang innenfor grunnskole og barnevern. Motsatt var det størst økning innenfor pleie og omsorg.    

I figuren under har vi sett på beløpsmessige avvik. Vi ser på de prosentvise avvikene. Siden det er stor forskjell mellom størrelsen på de ulike sektorene, kan relativt store beløpsmessige avvik i store sektorer som pleie og omsorg og grunnskole gi forholdsvis beskjedne utslag i prosent, mens det motsatte vil være tilfelle i de øvrige sektorene.

Samlet sett lå Tromsøs utgifter i sektorene innenfor inntektssystemet 9,4 prosent over beregnet utgiftsbehov. Det var utgifter til pleie og omsorg som lå høyest med 29,7 prosent fulgt av sosialtjeneste som lå 9,0 prosent over beregnet utgiftsbehov. Motsatt var utgiftene til barnevern 8,0 prosent lavere enn beregnet utgiftsbehov.   

Ressursbruk i sektorene utenfor inntektssystemet

I dette kapitlet ser vi på Tromsøs ressursbruk i sektorene utenfor inntektssystemet (= andre sektorer). På landsbasis utgjorde sektorene innenfor inntektssystemet 94 prosent og sektorene utenfor inntektssystemet 6 prosent av de samlede netto driftsutgiftene i 2017.

Nærmere om beregnet utgiftsbehov

Kommunenes utgiftsbehov vil variere avhengig av forskjeller i befolkningssammensetning, sosiale forhold, kommunestørrelse og bosettingsmønster. I utgiftutjevningen i inntektssystemet skal kommunene bli kompensert fullt ut for forskjeller i beregnet utgiftsbehov per innbygger. Utgiftutjevningen omfatter imidlertid bare såkalte nasjonale velferdsoppgaver. Det vil si at utgiftutjevningen omfatter grunnskole, pleie og omsorg, kommunehelse, sosialtjeneste, barnevern og barnehager. I tillegg utjevnes det for forskjeller i beregnet utgiftsbehov til administrasjon inkludert landbruk og miljøvern.  

Beregnet utgiftsbehov fastsettes gjennom kostnadsnøkkelen i inntektssystemet. Kostnadsnøkkelen er basert på såkalte objektive kriterier. De objektive kriteriene skal gjenspeile forskjeller i utgiftsbehov per innbygger kommunene imellom. Kriterieverdiene skal ikke kunne påvirkes direkte av kommunale prioriteringer. Et eksempel på et slikt kriterium er andel innbyggere 90 år og over. En høy andel innbyggere 90 år og over gir høyt beregnet utgiftsbehov når det gjelder pleie- og omsorgstjenester. Samtidig vil antall innbyggere 90 år og over ikke være direkte påvirket av hvor mye ressurser den enkelte kommune faktisk bruker på denne aldersgruppen.  

Forskjeller i beregnet utgiftsbehov synliggjøres gjennom kostnadsindekser. Kostnadsindeksen for landsgjennomsnittet er alltid lik 1,00. Dersom en kommune har en kostnadsindeks på 1,10 betyr det at kommunen har et beregnet utgiftsbehov per innbygger som er 10 prosent høyere enn landsgjennomsnittet, mens en kostnadsindeks på 0,90 betyr at kommunen har et beregnet utgiftsbehov som er 10 prosent lavere enn landsgjennomsnittet. Kostnadsindeksen for den enkelte kommune er et veiet gjennomsnitt av kriteriene som inngår i kostnadsnøkkelen. Kostnadsindeksen for den enkelte kommune vil variere fra år til år avhengig av utviklingen i kriterieverdiene, for eksempel om kommunens andel innbyggere over 90 år øker eller avtar i forhold til landsgjennomsnittet.  

I Grønt hefte for 2017 er det innført såkalt gradert basistilskudd. Det vil si at det er forsøkt å gjøre et skille mellom «frivillige» og «ufrivillige» smådriftsulemper. I analysene i denne rapporten er det de faktiske smådriftsulempene som har betydning. Vi har derfor sett bort fra beregningene av gradert basis som er gjort i Grønt hefte.  

Når vi beregner utgiftsbehov for ett år bruker vi data fra Grønt hefte året etter. Det vil si at våre beregninger for 2017 er basert på data i Grønt hefte for 2018 osv. Årsaken til at vi bruker Grønt hefte ett år frem i tid er at Grønt hefte er basert på data fra året før. Det blir imidlertid mer komplisert å bruke Grønt hefte et år frem i tid når det gjennomføres kommunesammenslåinger. Grønt hefte for 2018 er inndelt etter kommunestrukturen i 2018, mens regnskapstallene følger kommunestrukturen i 2017. Vi har foretatt en sjablonmessig oppdeling av dataene i Grønt hefte 2017 og 2018 for de kommunene som har slått seg sammen disse årene. ASSS-kommunene er så langt bare indirekte berørt av dette. 

Det er viktig å være klar over at sektornøklene kan ha varierende kvalitet. Analysene bygger likevel på en forutsetning om at hver sektornøkkel beskriver de virkelige forskjellene i utgiftsbehov. 

For landet under ett var netto driftsutgifter i sektorene utenfor inntektssystemet på om lag 3 200 kroner per innbygger i 2017. Tromsøs utgifter var 353 kroner høyere per innbygger enn dette. Dette tilsvarer en merutgift på 27 mill. kroner eller 11,1 prosent.

Figuren over viser hvordan Tromsø har fordelt disse merutgiftene på de ulike sektorene utenfor inntektssystemet. Det er særlig bolig og næring som trekker nettoutgiftene opp, mens Tromsø har lavere netto driftsutgifter enn landsgjennomsnittet innenfor kirker, samferdsel og VAR. 

Sammenliknet med landsgjennomsnittet hadde Tromsø en økning i netto driftsutgifter til sektorene utenfor inntektssystemet på om lag 265 kroner per innbygger fra 2016 til 2017. Det var ikke-kommunale ansvarsområder og næring som hadde størst økning. Motsatt var det nedgang innenfor VAR og fysisk planlegging.    

Fordeling av disponible inntekter på ulike anvendelser

Figuren under viser hvordan Tromsø anvender sine inntekter sammenliknet med landsgjennomsnittet. Figuren er satt opp slik at hvis Tromsø bruker en større del av inntektene på en bestemt anvendelse enn landsgjennomsnittet, må dette ha sitt motstykke i at Tromsø må bruke en mindre del av inntektene enn landsgjennomsnittet på andre anvendelser. Summen av positive og negative avvik mellom Tromsø og landsgjennomsnittet er alltid lik null. Avvik fra landsgjennomsnittet kan dermed tas som et uttrykk for hvordan kommunen har prioritert ressursbruken sammenliknet med landet for øvrig.

Tromsø skiller seg fra landsgjennomsnittet gjennom relativt høye netto driftsutgifter til pleie og omsorg og høye netto renteutgifter og avdrag. Dette har sitt motstykke i relativt lavt netto driftsresultat og relativt lave netto driftsutgifter til grunnskole. Dersom Tromsø i 2017 hadde fordelt inntektene på samme måte som landsgjennomsnittet, ville netto driftsutgifter til pleie og omsorg vært 194 mill. kroner lavere og netto driftsresultat vært 165 mill. kroner høyere.

I Tromsø har netto driftsutgifter til pleie og omsorg og netto renteutgifter og avdrag økt i forhold til landsgjennomsnittet. Dette har blant annet sitt motstykke i relativt sett lavere netto driftsresultat. 

Produksjon og effektivitet

Analysene av produksjon og effektivitet skiller seg fra analysene av ressursbruk på noen viktige områder:

  • I analysene av ressursbruk måles alt i forhold til beregnet utgiftsbehov/landsgjennomsnitt, mens analysene av produksjon/effektivitet måles alt i forhold til ASSS-gjennomsnitt (veiet med innbyggertall)
  • I analysene av ressursbruk ser vi på netto driftsutgifter, mens i analysene av produksjon/-effektivitet bruker vi brutto driftsutgifter
  • Mens analysene av ressursbruk har med alle kommunenes netto inntekter og utgifter, ser vi på et begrenset antall tjenesteområder/sektorer i analysene av produksjon/effektivitet
  • Mens analysene av ressursbruk hadde med alle kostrafunksjoner innenfor hvert tjenesteområde, vil det i noen tilfeller være med færre kostrafunksjoner i analysene av produksjon/effektivitet.

I dette avsnittet ser vi på Tromsøs produksjon og effektivitet innenfor grunnskole, pleie og omsorg, helsetjenester, sosiale tjenester, barnevern og barnehager samt summen av produksjonen i disse sektorene. I tjenestekapitlene ser vi på Tromsøs produksjon innenfor hver sektor. I disse avsnittene går det også frem hvilke kriterier som er lagt til grunn for produksjonsindeksene innenfor hver sektor.

Figuren over viser at i 2017 var Tromsø produksjon når det gjelder summen av disse tjenestene 14,7 prosent høyere enn ASSS-snittet. Produksjonen var høyest innenfor pleie og omsorg og sosialtjeneste som var henholdsvis 29,8 og 17,1 prosent høyere enn ASSS-snittet. Produksjonen lavest innenfor barnevern som lå 0,2 prosent under ASSS-snittet.  

Når vi sammenholder forskjellene i produksjon med forskjellene i brutto driftsutgifter får vi et utrykk for effektivitet. Dersom søylen for produksjon innenfor for eksempel grunnskole er høyere enn tilsvarende søyle for brutto driftsutgifter, vil kommunen være mer effektiv enn ASSS-snittet og vice versa.

I 2017 var effektiviteten i Tromsø 2,6 prosent høyere enn ASSS-snittet. Dette fremkommer som resultat av at produksjonen var 14,7 prosent høyere enn ASSS-snittet, mens brutto driftsutgifter bare var 11,8 prosent høyere enn ASSS-snittet.

Tromsø hadde mest effektiv produksjon innenfor sosialtjeneste og helsetjeneste med henholdsvis 21,1 og 13,5 prosent over ASSS-snittet. Produksjonen var minst effektiv innenfor grunnskole med 5,0 prosent under ASSS-snittet.  

I figuren over har vi ikke tatt hensyn til forskjeller i utgifter til administrasjon. Når vi tar med i beregningen at Tromsø hadde høyere utgifter til administrasjon enn ASSS-gjennomsnittet, var effektiviteten i Tromsø 1,5 prosent høyere enn ASSS-gjennomsnittet. Det var bare Oslo som hadde administrasjonsutgifter under ASSS-snittet.

Prosentvis endring i produksjon, behov og effektivitet fra 2016 til 2017 Kommunale oppgaver

Tabellen over viser at produksjonen i Tromsø gikk opp med 3,3 prosent fra 2016 til 2017. Produksjonen gikk mest opp innenfor pleie og omsorg og barnevern med henholdsvis 5,3 og 2,9 prosent.

Fra 2016 til 2017 økte beregnet utgiftsbehov i Tromsø med 1,8 prosent. Utgiftsbehovet økte mest innenfor pleie og omsorg med 3,4 prosent og innenfor helsetjenester med 2,2 prosent. Utgiftsbehovet gikk ned med 0,5 prosent innenfor barnevern.

Produksjonen i Tromsø gikk dermed opp med 1,5 prosent i forhold til beregnet utgiftsbehov. Det var innenfor barnevern at produksjonen gikk mest opp i forhold til utgiftsbehovet, mens produksjonen økte mindre enn utgiftsbehovet innenfor helsetjeneste og barnehager.

Mens produksjonen i Tromsø gikk opp med 3,3 prosent gikk brutto driftsutgifter reelt sett opp med 3,6 prosent. Dette gir en nedgang i effektivitet fra 2016 til 2017 på 0,3 prosent. Effektiviteten gikk mest ned innenfor helsetjeneste med 6,2 prosent. Motsatt gikk effektiviteten opp innenfor barnevern og grunnskole.

Noter


Brutto driftsutgifter eksklusiv avskrivninger og sosiale utgifter: Det er brukt data fra PAI-registeret for årslønnsvekst i Tromsø for hver enkelt sektor. For kjøp av varer og tjenester er det for alle kommuner og alle sektorer lagt inn en prisstigning på 2,5 prosent. Dette er hentet fra deflatoren til TBU. Det er lagt inn samme lønnsandel og andel kjøp av varer og tjenester for alle kommunene. Andelene er basert på gjennomsnittstall for ASSS-kommunene. Det er gjort separate beregninger for hver sektor, slik at det tas hensyn til at lønnsandelen er høyere i noen sektorer enn andre.

Driftsinntekter sammenliknet med landsgjennomsnitt: Det er da hensyntatt at kommunene har ulik befolkningsvekst og at utgiftsbehovet per innbygger utvikler seg forskjellig kommunene imellom.