Publisert: 17.09.2018

Nærmere om beregnet utgiftsbehov

Kommunenes utgiftsbehov vil variere avhengig av forskjeller i befolkningssammensetning, sosiale forhold, kommunestørrelse og bosettingsmønster. I utgiftutjevningen i inntektssystemet skal kommunene bli kompensert fullt ut for forskjeller i beregnet utgiftsbehov per innbygger. Utgiftutjevningen omfatter imidlertid bare såkalte nasjonale velferdsoppgaver. Det vil si at utgiftutjevningen omfatter grunnskole, pleie og omsorg, kommunehelse, sosialtjeneste, barnevern og barnehager. I tillegg utjevnes det for forskjeller i beregnet utgiftsbehov til administrasjon inkludert landbruk og miljøvern.

Beregnet utgiftsbehov fastsettes gjennom kostnadsnøkkelen i inntektssystemet. Kostnadsnøkkelen er basert på såkalte objektive kriterier. De objektive kriteriene skal gjenspeile forskjeller i utgiftsbehov per innbygger kommunene imellom. Kriterieverdiene skal ikke kunne påvirkes direkte av kommunale prioriteringer. Et eksempel på et slikt kriterium er andel innbyggere 90 år og over. En høy andel innbyggere 90 år og over gir høyt beregnet utgiftsbehov når det gjelder pleie- og omsorgstjenester. Samtidig vil antall innbyggere 90 år og over ikke være direkte påvirket av hvor mye ressurser den enkelte kommune faktisk bruker på denne aldersgruppen.

Forskjeller i beregnet utgiftsbehov synliggjøres gjennom kostnadsindekser. Kostnadsindeksen for landsgjennomsnittet er alltid lik 1,00. Dersom en kommune har en kostnadsindeks på 1,10 betyr det at kommunen har et beregnet utgiftsbehov per innbygger som er 10 prosent høyere enn landsgjennomsnittet, mens en kostnadsindeks på 0,90 betyr at kommunen har et beregnet utgiftsbehov som er 10 prosent lavere enn landsgjennomsnittet. Kostnadsindeksen for den enkelte kommune er et veiet gjennomsnitt av kriteriene som inngår i kostnadsnøkkelen. Kostnadsindeksen for den enkelte kommune vil variere fra år til år avhengig av utviklingen i kriterieverdiene, for eksempel om kommunens andel innbyggere over 90 år øker eller avtar i forhold til landsgjennomsnittet.

I Grønt hefte for 2017 er det innført såkalt gradert basistilskudd. Det vil si at det er forsøkt å gjøre et skille mellom «frivillige» og «ufrivillige» smådriftsulemper. I analysene i denne rapporten er det de faktiske smådriftsulempene som har betydning. Vi har derfor sett bort fra beregningene av gradert basis som er gjort i Grønt hefte.

Når vi beregner utgiftsbehov for ett år bruker vi data fra Grønt hefte året etter. Det vil si at våre beregninger for 2017 er basert på data i Grønt hefte for 2018 osv. Årsaken til at vi bruker Grønt hefte ett år frem i tid er at Grønt hefte er basert på data fra året før. Det blir imidlertid mer komplisert å bruke Grønt hefte et år frem i tid når det gjennomføres kommunesammenslåinger. Grønt hefte for 2018 er inndelt etter kommunestrukturen i 2018, mens regnskapstallene følger kommunestrukturen i 2017. Vi har foretatt en sjablonmessig oppdeling av dataene i Grønt hefte 2017 og 2018 for de kommunene som har slått seg sammen disse årene. ASSS-kommunene er så langt bare indirekte berørt av dette.

Det er viktig å være klar over at sektornøklene kan ha varierende kvalitet. Analysene bygger likevel på en forutsetning om at hver sektornøkkel beskriver de virkelige forskjellene i utgiftsbehov.

Beregnet utgiftsbehov i Stavanger kommune

Samlet sett har Stavanger et utgiftsbehov per innbygger som ligger under landsgjennomsnittet, men det har vært en tendens til økning de siste tre årene. I 2017 var utgiftsbehovet i Stavanger 5,7 prosent lavere enn landsgjennomsnittet

Stavanger har et relativt høyt utgiftsbehov til sosialtjeneste og barnehager. Det høye utgiftsbehovet innenfor sosialtjeneste skyldes hovedsakelig at Stavanger har relativt høy opphopning av skilte, arbeidsledige og innbyggere med lav inntekt. Utgiftsbehovet innenfor sosialtjeneste har gått kraftig opp fra 1,3 prosent under landsgjennomsnittet i 2015 til 17,9 prosent over landsgjennomsnittet i 2017. Økningen skyldes at opphopningen av skilte, arbeidsledige og innbyggere med lav inntekt har gått kraftig opp sammenliknet med landsgjennomsnittet.

Stavanger har et relativt lavt utgiftsbehov til pleie og omsorg og helsetjenester. Det lave utgiftsbehovet innenfor pleie og omsorg skyldes at Stavanger har relativt få psykisk utviklingshemmede 16 år og over, relativt få innbyggere 67 år og over og relativt få ikke-gifte 67 år og over.

Avvik i utgiftsbehov mellom ny og gammel nøkkel

Alle tall i figuren over er beregnet med utgangspunkt i den nye kostnadsnøkkelen fra 2017. Siden kommunens inntekter i 2015 og 2016 var basert på den gamle kostnadsnøkkelen, viser vi i tabell STA 4.2.1 forskjellen mellom den nye og den gamle kostnadsnøkkelen. I 2016 var beregnet utgiftsbehov i Stavanger 208 kroner lavere per innbygger etter ny nøkkel enn etter den gamle. Den nye kostnadsnøkkelen reduserer utgiftsbehovet i Stavanger innenfor sosialtjeneste og helsetjeneste.

Utgiftsbehovet fremover

Utgiftsbehovet er nært knyttet til befolkningsutvikling og befolkningssammensetning. I dette avsnittet ønsker vi å finne frem til hvilke sektorer Stavanger kan vente seg de største utfordringene i årene fremover.

Dette gjør vi ved hjelp av befolkningsstatistikk og framskrivninger fra SSB publisert i juni 2018. Vi bruker det såkalte MMMM-alternativet (middels nasjonal vekst). Vi ser på perioden 2012 – 2024, det vil si 6 år frem og 6 år tilbake i forhold til 2018. Befolkningsutviklingen er angitt som indekser der antall innbyggere i 2018 = 100.

Stavanger forventes å få en svak befolkningsnedgang frem mot 2024. De øvrige ASSS-kommunene forventes å få en befolkningsvekst frem mot 2024 på om lag 5 ½ prosent, mens det er anslått en nedgang i Stavanger på 1 prosent. Dette tilsvarer en årlig nedgang på om lag 0,1 prosent. Målt i antall innbyggere tilsvarer dette en gjennomsnittlig nedgang på om lag 190 personer per år.

Dette er klart lavere utvikling enn det Stavangers hadde fra 2012 til 2018. Da økte befolkningen i gjennomsnitt med 0,7 prosent per år, noe som tilsvarte 939 personer per år. Også dette var klart lavere enn befolkningsveksten i de øvrige ASSS-kommunene. Det er i de siste 2-3 årene at befolkningsveksten i Stavanger har vært særlig lav.

Det anslås likevel at antall personer aldersgruppen 67 år og over fortsatt vil ha klar vekst. Men det forventes at antall innbyggere i aldersgruppene 0-5 år og 6-15 år vil gå ned fra 2018 til 2024. Antall innbyggere 0-5 år har også gått ned fra 2012 til 2018.

Antall personer 67 år og over forventes å øke med 21 ½ prosent frem mot 2024. Dette tilsvarer en årlig vekst på 3,3 prosent. Dette vil gi en gjennomsnittlig økning i antall personer i denne aldersgruppen på om lag 560 personer per år frem mot 2024. Dette er mer enn i årene 2012 til 2018 da antall personer 67 år og over gikk opp med 439 personer i gjennomsnitt per år.

Fra 2018 til 2024 forventes antall innbyggere 0-5 år å gå ned med 7 prosent og antall innbyggere 6-15 år å gå ned med 6 ½ prosent. Dette tilsvarer en årlig nedgang på henholdsvis 1,2 og 1,1 prosent. Dette vil gi en gjennomsnittlig nedgang i antall innbyggere 0-5 år på om lag 115 personer per år frem mot 2024 og en gjennomsnittlig nedgang i antall innbyggere 6-15 år på om lag 180 personer per år.

Når det gjelder utviklingen i antall innbyggerne 67 år og over, så er det den økte veksten i antall innbyggere 80-89 år frem mot 2024 som utgjør den største forskjellen i forhold tidligere år. Dette vil gi sterkere vekst i utgiftsbehovet for pleie og omsorg.

Frem mot 2024 er økningen i antall innbyggere i aldersgruppen 80-89 år anslått til 3,0 prosent i gjennomsnitt per år, noe som betyr en gjennomsnittlig økning på om lag 115 personer per år. Det er videre anslått at antall innbyggere i aldersgruppen 66-79 år vil øke med 3,5 prosent i gjennomsnitt per år og at aldersgruppen 90 år og over vil øke med 0,9 prosent per år.

I figuren under ser vi på hvordan SSBs MMMM-alternativ vil påvirke utgiftsbehovet i Stavanger frem mot 2024.

Om beregningene

Vi har tatt utgangspunkt i TBUs beregningsopplegg for hvordan kommunesektorens utgifter påvirkes av den demografiske utviklingen. Metoden tar utgangspunkt i en forenkling av kostnadsnøklene, slik at bare aldersfordelte innbyggertall inngår. Beregningene omfatter sektorene grunnskole, pleie og omsorg, kommunehelsetjeneste, sosiale tjenester, barnevern og barnehager.

Demografikostnaden viser således hvor mye brutto driftsutgifter innenfor disse sektorene må øke i årene fremover gitt at kommunen vil videreføre standard og dekningsgrad på samme nivå som for landsgjennomsnittet i 2017, og forutsatt at produktiviteten er konstant. 

Befolkningen er delt inn i 13 aldersgrupper og det er beregnet en «sats» per innbygger innenfor hver aldersgruppe. Ved å bruke disse «satsene» på forventet økning i folketallet, kan vi beregne hvor mye utgiftsbehovet vil øke som følge av den forventede økningen i folketallet. For eksempel vil en «ny» innbygger i aldersgruppen 90 år og over øke utgiftsbehovet i kommunen med om lag 358 200 kroner, mens en «ny» innbygger i aldergruppen 23-29 år vil øke utgiftsbehovet med om lag 15 700 kroner.

Vi har i tillegg foretatt en sektorvis fordeling av befolkningsveksten i de ulike innbyggergruppene.

Frem til 2024 tilsier SSBs befolkningsframskriving for Stavanger at brutto driftsutgifter kan gå ned med om lag ½ prosent (-0,1 prosent per år) og likevel vil kunne videreføre standarder og dekningsgrader fra 2018. Den relative sterke veksten i forventet utgiftsbehov innenfor pleie og omsorg på om lag 9 ½ prosent frem mot 2024 blir mer enn motvirket av en nedgang i forventet utgiftsbehov innenfor barnehager på om lag 8 ½ prosent og innenfor grunnskole på om lag 6 ½ prosent.

I figuren under har vi anslått hva dette vil utgjøre årlig i 2018-kroner, og samtidig fordelt demografikostnadene på ulike sektorer. «Øvrige» sektorer omfatter kommunehelsetjenesten, sosiale tjenester og barnevern.

Ifølge disse beregningene vil Stavanger de neste 6 årene i gjennomsnitt kunne redusere brutto driftsutgifter med om lag 9 mill. kroner årlig og samtidig kunne videreføre tjenestetilbudet på nivå med landsgjennomsnittets standard og dekningsgrader for 2018. Pleie og omsorg bidrar til økt utgiftsbehov, mens utgiftsbehovet innenfor grunnskole og barnehager antas å gå ned. Utgiftsbehovet til pleie og omsorg antas å øke med i gjennomsnitt 40 mill. kroner per år, mens det er anslått en gjennomsnittlig årlig nedgang på 24 mill. kroner innenfor grunnskole og en årlig nedgang innenfor barnehager på 19 mill. kroner.

Dersom utviklingen i utgiftsbehov blir som anslått, vil kommunen i årene fremover være avhengig av å kunne redusere utgiftene til barnehager og grunnskole for å kunne finansiere det økte utgiftsbehovet innenfor pleie og omsorg.  

Tabellen under viser en mer detaljert oppstilling for neste år.

Merutgifter som følge av befolkningsendringer fordelt på sektorer. 2019

Samlet sett kan demografikostnadene i 2019 for disse sektorene anslås til om lag -16 mill. kroner. Av dette bidrar barnehager med -26 mill. kroner, mens pleie og omsorg isolert sett øker utgiftsbehovet med om lag 19 mill. kroner.

Merutgifter til administrasjon og øvrige sektorer som følge av befolkningsendringer kommer i tillegg til disse beregningene.