Publisert: 16.09.2018

Nærmere om beregnet utgiftsbehov

Kommunenes utgiftsbehov vil variere avhengig av forskjeller i befolkningssammensetning, sosiale forhold, kommunestørrelse og bosettingsmønster. I utgiftutjevningen i inntektssystemet skal kommunene bli kompensert fullt ut for forskjeller i beregnet utgiftsbehov per innbygger. Utgiftutjevningen omfatter imidlertid bare såkalte nasjonale velferdsoppgaver. Det vil si at utgiftutjevningen omfatter grunnskole, pleie og omsorg, kommunehelse, sosialtjeneste, barnevern og barnehager. I tillegg utjevnes det for forskjeller i beregnet utgiftsbehov til administrasjon inkludert landbruk og miljøvern.

Beregnet utgiftsbehov fastsettes gjennom kostnadsnøkkelen i inntektssystemet. Kostnadsnøkkelen er basert på såkalte objektive kriterier. De objektive kriteriene skal gjenspeile forskjeller i utgiftsbehov per innbygger kommunene imellom. Kriterieverdiene skal ikke kunne påvirkes direkte av kommunale prioriteringer. Et eksempel på et slikt kriterium er andel innbyggere 90 år og over. En høy andel innbyggere 90 år og over gir høyt beregnet utgiftsbehov når det gjelder pleie- og omsorgstjenester. Samtidig vil antall innbyggere 90 år og over ikke være direkte påvirket av hvor mye ressurser den enkelte kommune faktisk bruker på denne aldersgruppen.

Forskjeller i beregnet utgiftsbehov synliggjøres gjennom kostnadsindekser. Kostnadsindeksen for landsgjennomsnittet er alltid lik 1,00. Dersom en kommune har en kostnadsindeks på 1,10 betyr det at kommunen har et beregnet utgiftsbehov per innbygger som er 10 prosent høyere enn landsgjennomsnittet, mens en kostnadsindeks på 0,90 betyr at kommunen har et beregnet utgiftsbehov som er 10 prosent lavere enn landsgjennomsnittet. Kostnadsindeksen for den enkelte kommune er et veiet gjennomsnitt av kriteriene som inngår i kostnadsnøkkelen. Kostnadsindeksen for den enkelte kommune vil variere fra år til år avhengig av utviklingen i kriterieverdiene, for eksempel om kommunens andel innbyggere over 90 år øker eller avtar i forhold til landsgjennomsnittet.

I Grønt hefte for 2017 er det innført såkalt gradert basistilskudd. Det vil si at det er forsøkt å gjøre et skille mellom «frivillige» og «ufrivillige» smådriftsulemper. I analysene i denne rapporten er det de faktiske smådriftsulempene som har betydning. Vi har derfor sett bort fra beregningene av gradert basis som er gjort i Grønt hefte.

Når vi beregner utgiftsbehov for ett år bruker vi data fra Grønt hefte året etter. Det vil si at våre beregninger for 2017 er basert på data i Grønt hefte for 2018 osv. Årsaken til at vi bruker Grønt hefte ett år frem i tid er at Grønt hefte er basert på data fra året før. Det blir imidlertid mer komplisert å bruke Grønt hefte et år frem i tid når det gjennomføres kommunesammenslåinger. Grønt hefte for 2018 er inndelt etter kommunestrukturen i 2018, mens regnskapstallene følger kommunestrukturen i 2017. Vi har foretatt en sjablonmessig oppdeling av dataene i Grønt hefte 2017 og 2018 for de kommunene som har slått seg sammen disse årene. ASSS-kommunene er så langt bare indirekte berørt av dette.

Det er viktig å være klar over at sektornøklene kan ha varierende kvalitet. Analysene bygger likevel på en forutsetning om at hver sektornøkkel beskriver de virkelige forskjellene i utgiftsbehov.

Beregnet utgiftsbehov i Bergen kommune

Samlet sett har Bergen et utgiftsbehov per innbygger som ligger under landsgjennomsnittet, men det var noe økning det siste året. I 2017 var utgiftsbehovet i Bergen 5,2 prosent lavere enn landsgjennomsnittet.

Bergen har et relativt høyt utgiftsbehov til sosialtjeneste og barnehager. Det relativt høye utgiftsbehovet innenfor sosialtjeneste skyldes hovedsakelig at Bergen har relativt mange aleneboende. Utgiftsbehovet innenfor sosialtjeneste har gått opp fra 0,4 prosent under landsgjennomsnittet i 2015 til 3,4 prosent over landsgjennomsnittet i 2017. Økningen skyldes i stor grad at Bergen hadde relativt sett større opphopning av skilte, arbeidsledige og innbyggere med lav inntekt i 2017 enn i 2015.

Bergen har relativt lavt utgiftsbehov til administrasjon, helsetjenester og grunnskole. Det lave utgiftsbehovet innenfor helsetjenester skyldes at Bergen er uten smådriftsulemper og at kommunen har relativt få innbyggere 67 år og over.

Alle tall i figur BER 4.2.1 er beregnet med utgangspunkt i den nye kostnadsnøkkelen fra 2017. Siden kommunens inntekter i 2015 og 2016 var basert på den gamle kostnadsnøkkelen, viser vi i tabell BER 4.2.1 forskjellen mellom den nye og den gamle kostnadsnøkkelen. I 2016 var beregnet utgiftsbehov i Bergen 455 kroner lavere per innbygger etter ny nøkkel enn etter den gamle. Den nye kostnadsnøkkelen reduserer utgiftsbehovet i Bergen særlig innenfor sosialtjeneste, men også innenfor barnehager og pleie og omsorg.

Utgiftsbehovet fremover

Utgiftsbehovet er nært knyttet til befolkningsutvikling og befolkningssammensetning. I dette avsnittet ønsker vi å finne frem til hvilke sektorer Bergen kan vente seg de største utfordringene i årene fremover.

Dette gjør vi ved hjelp av befolkningsstatistikk og framskrivninger fra SSB publisert i juni 2018. Vi bruker det såkalte MMMM-alternativet (middels nasjonal vekst). Vi ser på perioden 2012 – 2024, det vil si 6 år frem og 6 år tilbake i forhold til 2018. Befolkningsutviklingen er angitt som indekser der antall innbyggere i 2018 = 100.

Bergen forventes å få klart svakere befolkningsvekst frem mot 2024 enn de øvrige ASSS-kommunene. De øvrige ASSS-kommunene forventes å få en befolkningsvekst frem mot 2024 på om lag 5 ½ prosent, mens veksten i Bergen er anslått til 2 ½ prosent. Dette tilsvarer en årlig vekst på om lag 0,4 prosent. Målt i antall innbyggere tilsvarer dette en gjennomsnittlig økning på om lag 1 140 personer per år.

Dette er lavere enn Bergens befolkningsvekst fra 2012 til 2018. Da økte befolkningen i gjennomsnitt med 1,0 prosent per år, noe som tilsvarte 2 672 personer per år. Også i denne perioden hadde Bergen lavere vekst enn i de øvrige ASSS-kommunene.

Det antas at antall personer i aldersgruppen 67 år og over fortsatt vil ha klar vekst frem mot 2024. Antall innbyggere 0-5 år har gått noe ned fra perioden 2012-2018 og antas å endre seg lite frem mot 2024. Det forventes at antall innbyggere i aldersgruppene 6-15 år vil gå litt ned frem mot 2024.   

Antall personer 67 år og over forventes å øke med 14 ½ prosent frem mot 2024. Dette tilsvarer en årlig vekst på 2,3 prosent. Dette vil gi en gjennomsnittlig økning i antall personer i denne aldersgruppen på om lag 930 personer per år frem mot 2024. Dette er mer enn i årene 2012 til 2018 da antall personer 67 år og over gikk opp med 853 personer i gjennomsnitt per år.

Det forventes forholdsvis sterk vekst innenfor alle de eldre aldersgruppene frem mot 2024. Fra 2012 til 2018 har det vært små endringer i antall innbyggere 80-89 år, men også denne aldersgruppen vil ha relativt høy vekst frem mot 2024.  

Frem mot 2024 er økningen i antall innbyggere i aldersgruppen 67-79 år anslått til 2,4 prosent i gjennomsnitt per år, noe som betyr en gjennomsnittlig økning på om lag 660 personer per år. Det er videre anslått at antall innbyggere i aldersgruppen 80-89 år vil øke med 2,2 prosent i gjennomsnitt per år og at aldersgruppen 90 år og over vil øke med 2,1 prosent per år.

I figuren under ser vi på hvordan SSBs MMMM-alternativ vil påvirke utgiftsbehovet i Bergen frem mot 2024.

Om beregningene

Vi har tatt utgangspunkt i TBUs beregningsopplegg for hvordan kommunesektorens utgifter påvirkes av den demografiske utviklingen. Metoden tar utgangspunkt i en forenkling av kostnadsnøklene, slik at bare aldersfordelte innbyggertall inngår. Beregningene omfatter sektorene grunnskole, pleie og omsorg, kommunehelsetjeneste, sosiale tjenester, barnevern og barnehager.

Demografikostnaden viser således hvor mye brutto driftsutgifter innenfor disse sektorene må øke i årene fremover gitt at kommunen vil videreføre standard og dekningsgrad på samme nivå som for landsgjennomsnittet i 2017, og forutsatt at produktiviteten er konstant. 

Befolkningen er delt inn i 13 aldersgrupper og det er beregnet en «sats» per innbygger innenfor hver aldersgruppe. Ved å bruke disse «satsene» på forventet økning i folketallet, kan vi beregne hvor mye utgiftsbehovet vil øke som følge av den forventede økningen i folketallet. For eksempel vil en «ny» innbygger i aldersgruppen 90 år og over øke utgiftsbehovet i kommunen med om lag 358 200 kroner, mens en «ny» innbygger i aldergruppen 23-29 år vil øke utgiftsbehovet med om lag 15 700 kroner.

Vi har i tillegg foretatt en sektorvis fordeling av befolkningsveksten i de ulike innbyggergruppene.

Frem til 2024 tilsier SSBs befolkningsframskriving for Bergen at brutto driftsutgifter må gå opp med om lag 3 ½ prosent (0,5 prosent per år) for å kunne videreføre standarder og dekningsgrader fra 2018. Det er forventet en relativt sterk vekst i utgiftsbehov innenfor pleie og omsorg med om lag 9 prosent. Frem mot 2024 er forventet en vekst i utgiftsbehov innenfor barnehager på om lag ½ prosent etter at utgiftsbehovet er forventet å gå ned frem til 2023. Innenfor grunnskole er det forventet en nedgang i utgiftsbehov frem mot 2024 på om lag 2 ½ prosent.

I figuren under har vi anslått hva dette vil utgjøre årlig i 2018-kroner, og samtidig fordelt demografikostnadene på ulike sektorer. «Øvrige» sektorer omfatter kommunehelsetjenesten, sosiale tjenester og barnevern.

Ifølge disse beregningene vil Bergen de neste 6 årene i gjennomsnitt måtte øke brutto driftsutgifter med 84 mill. kroner årlig for å kunne videreføre tjenestetilbudet på nivå med landsgjennomsnittets standard og dekningsgrader for 2018. Utgiftsbehovet til pleie og omsorg antas å øke med i gjennomsnitt 91 mill. kroner per år, øvrige sektorer er antatt å øke med 8 mill. kroner per år og barnehager er antatt å øke med i gjennomsnitt 2 mill. kroner per år. Det er antatt at utgiftsbehovet til grunnskole vil gå ned med 17 mill. kroner i gjennomsnitt per år. Dette innebærer at økningen i utgiftsbehovet innenfor pleie og omsorg delvis må finansieres gjennom reduserte utgifter til grunnskole.

Tabellen under viser en mer detaljert oppstilling for neste år.

Samlet sett kan demografikostnadene i 2019 for disse sektorene anslås til om lag 74 mill. kroner. Av dette bidrar pleie og omsorg med 70 mill. kroner og helsetjeneste med 5 mill. kroner.

Merutgifter til administrasjon og øvrige sektorer som følge av befolkningsendringer kommer i tillegg til disse beregningene.