Styrket selvstyre i statlig tilsyn
Kommunale tjenester innen helse og omsorg er prioriterte områder for statlig tilsyn. Foto: Fredrik Naumann/Felix Features

Styrket selvstyre i statlig tilsyn

Hovedfunn i ny NIBR-rapport støtter KS' syn på viktigheten av å sikre lovlighetstilsynet i praksis. Hvis det er skjønn knyttet til å klarlegge innholdet i en lov, så skal «skjønnsrommet» ligge hos kommunen. Rapporten er laget på oppdrag fra KS.

Rapporten viser også at mye dokumentasjon samles inn, og støtter slik funn i tidligere studier, men NIBR viser også hvordan dette kan løses i lov. 

Om statlig tilsyn
Ordningen med statlige tilsyn går rett inn i den mest sentrale debatten i forholdet stat - kommune: I hvor sterk grad skal staten styre kommunene – og hvor klart skal direktivene fra staten til kommunene formuleres? 

NIBR har på oppdrag fra KS gjennomført studien "Statlig tilsyn - vurdering av klarhetsprinsipp og terskel for dokumentasjon".  Bakgrunnen for at KS ønsket å belyse disse to problemstillingene er uttalelsen fra KS' hovedstyre i høringen til ny kommunelov hvor det fremgår at det bør vurderes nærmere om det skal avklares hva fylkesmannen kan kreve av opplysninger i forbindelse med tilsyn. I tillegg ønsket KS å få belyst et forhold som ikke er omtalt av Kommunelovutvalget, men som KS gav som innspill til Stortinget i forbindelse med behandlingen av Meld. St. nr 12 (2011-2012) Stat og kommune: KS mener det må innføres en mer fleksibel reaksjonsform når det påvist avvik fra loven gjennom statlige tilsyn: Statlige pålegg må bare følges opp i de tilfellene hvor det foreligger klare lovbrudd. For øvrig kan det gis merknader som ikke er pålegg og som kommunene da kan velge å følge. Et slikt klarhetsprinsipp er innført i Danmark.

Tilsyn er nyttig – men for hvem?
Tidligere rapporter har vist at kommunene ofte opplever tilsyn som positivt og nyttig (for eksempel Difi-rapport 2016:15). NIBRs undersøkelser bekrefter også dette. Sitat fra informant: "Tilsyn er bra. Det gjør at vi blir oppmerksom på utfordringene innenfor feltet. Dette setter også fagfeltet på dagsorden i resten av kommunen."

NIBR påpeker i rapporten at dette er i en viss forstad positivt. Samtidig påpeker de at en mulig negativ effekt er at andre fagfelt – som ikke er gjenstand for tilsyn - kommer i bakgrunnen, også når nye budsjetter skal vedtas i kommunen. Dette var et dilemma som ble problematisert av informanter som hadde ansvar for flere virksomhetsfelt i kommunen. En informant sa det slik: "Tilsyn hjelper oss på rett kurs innenfor det området som blir gjenstand for tilsyn. Samtidig gir tilsynet fokus på ett eller noen avgrensede felter, mens andre områder – som også er viktige - kan risikere å bli nedprioritert fordi de ikke får oppmerksomhet. Kommunen kan ikke gi like mye oppmerksomhet på alle felter samtidig."

Mye dokumentasjon
I rapporten kommer det frem at det kreves for mye dokumentasjon i forbindelse med tilsyn: En av informantene påpekte at dokumentasjons-bunken som ble oversendt tilsynsmyndigheten "var ca. 50 cm høy". En annen mente at mye av den dokumentasjonen som ble oversendt umulig kunne ha noen nytte: Kommunens ansatte så rett og slett ikke relevansen ved all den dokumentasjonen som ble ønsket oversendt.

I rapporten formidles inntrykket av at tilsynsmyndigheten ofte går relativt bredt ut. Tema som velges er relativt vide. Sitat fra en informant: "Vi føler at tilsynsmyndigheten kunne valgt et mer konkret og avgrenset tema. Imidlertid velger de store omfattende tilsyn."

Hvordan avgrense tilsynet?
NIBRs rapport viser at statlig tilsyn allerede er underlagt ganske strenge rammer i regelverket, men at tilsynet i praksis oppfattes å ha en noe videre karakter. Undersøkelsene har etter NIBRs vurdering gitt grunnlag for å angi flere elementer som kan bidra til å avgrense det statlige tilsynet med kommunene på ulike måter: Bedre samordning, mer veiledning, en tydeligere skranke for dokumentasjonskrav og en forsterket lovlighetsskranke. NIBR kommer med to konkrete forslag til lovformuleringer;

Kommuneloven § 60 c nytt siste ledd skal lyde:

Reglene i forvaltningsloven kapittel IV, V, VI samt §§ 41 og 42 gjelder tilsvarende for krav om dokumentasjon etter denne bestemmelsen.

NIBRs kommentar:

Fylkesmannens krav om dokumentasjon er begrenset til det som er nødvendig for at fylkesmannen kan utføre tilsyn i henhold til kapittelet, jf. første ledd andre setning. Det skal foretas en avveining mellom kommunens belastning ved å framskaffe dokumentasjonen og dokumentasjonens relevans for tilsynet. 

Kommuneloven § 60 d første ledd skal lyde:

Fylkesmannen kan gi pålegg til kommunen eller fylkeskommunen om å rette forhold som klart er i strid med de bestemmelser fylkesmannen fører tilsyn med etter § 60 b.

NIBRs kommentar:

Pålegg kan gis ved klare lovbrudd, det vil si at det ikke må være rimelig tvil om at lovgivningen er tilsidesatt. Kravet gjelder både rettslige og faktiske forhold.

KS' videre arbeid
KS vil bruke resultatene fra denne rapporten i dialogen med nasjonale myndigheter om omfang og innretning av det statlige tilsynet både når det gjelder lovverket og tilsynspraksis.


Fakta

NIBRs rapport tar utgangspunkt i erfaringer med statlig tilsyn i kommunene og innholdet i klarhetsprinsippet som gjelder for statlig tilsyn i dansk rett. Dette gir grunnlag for en vurdering av mulige lovendringer som kan bidra til å tydeliggjøre avgrensningen til lovlighetstilsyn som i praksis virker å utvides til å omfatte mer enn kontroll av regelverksetterlevelse. Rapporten baserer seg på dokumentstudier (litteratur om det norske og danske systemet for tilsyn), tre intervjuer med danske eksperter på tilsyn og seks dybdeintervjuer med kommuner (utdanning og helse og omsorg). Fokus har vært å få en større dybdeforståelse for kommunenes oppfatning av tilsyn.

Therese Håkonsen Karlseng

Therese Håkonsen Karlseng

Spesialrådgiver - statlig styring