Stort behov for nye medarbeidere fremover
KS har beregnet rekrutteringsbehovet i kommunesektoren frem mot 2028. Det er mange faktorer som kan påvirke rekrutteringsbehovet – faktorer som kan endre seg over tid, for eksempel sykefravær, stillingsstørrelse og pensjonsalder. Foto: Siv Dolmen

Stort behov for nye medarbeidere fremover

For at kommunesektoren skal kunne tilby samme nivå på tjenestene den nærmeste tiårsperioden må antall årsverk øke med om lag 40.000 frem mot 2028, viser en ny beregning KS har gjort av rekrutteringsbehovet i sektoren.

KS har beregnet rekrutteringsbehovet i kommunesektoren frem mot 2028. Beregningene er gjort ved bruk av KS’ rekrutteringsmodell. Data i modellen er hentet fra KS’ PAI-register, samt en befolkningsprognose fra SSB.

Rekrutteringsmodellen lager en prognose ti år frem i tid over behovet for årsverk og ansatte. I tillegg beregner den antall forventede avganger, og antall rekrutteringer som må til for å dekke opp for dem som slutter og for å møte fremtidig behov for ansatte.

Det er mange faktorer som kan påvirke rekrutteringsbehovet – faktorer som kan endre seg over tid. Eksempler på slike faktorer kan være:

  • Andelen barn i barnehage
  • Stillingsstørrelse
  • Sykefravær
  • Pensjonsalder
  • Turnover
  • Utdanningsnivå
  • Produktivitet
  • Antall elever/barn per lærer/barnehagelærer
  • Nye oppgaver kan bli tilført kommunene, eller kommunene kan sette ut oppgaver

I dette notatet er det kun lagt inn enkelte antagelser knyttet til politiske målsettinger om økt fagutdanning og en ny lærernorm. Det er i tillegg tatt utgangspunkt i en befolkningsprognose fra SSB som antar moderate anslag for fruktbarhet, levealder, nettoinnvandring og innenlands flyttemønster (MMMM). Det er samtidig naturlig å tenke seg at faktorene nevnt ovenfor ikke vil forbli på dagens nivå i den kommende tiårsperioden. Denne usikkerheten må det tas hensyn til når resultatene leses.

I slutten av artikkelen er det vist eksempler på hvordan prognosen vil endre seg dersom man antar økt avgangsalder og økt stillingsstørrelse for noen yrkesgrupper. I tillegg er det vist en prognose der det er tatt utgangspunkt i en befolkningsfremskriving som antar høy nettoinnvandring (MMMH).

Behov for årsverk frem mot 2028
Ved inngangen til 2018 var det ca. 377.000 årsverk i kommuner og fylkeskommuner. I perioden fra 2018 til 2028 forventes befolkningen å øke med ca. 6,9 prosent. Dette tilsvarer omtrent 365.000 innbyggere. For at kommunesektoren skal kunne tilby samme nivå på tjenestene den nærmeste tiårsperioden må antall årsverk øke med om lag 40.000 frem mot 2028. Dette tilsvarer en økning på omtrent 10,5 prosent. Til sammenligning forventes befolkningen som helhet å øke med ca. 6,9 prosent i samme periode. Alderssammensetningen i befolkningen forventes å endre seg slik at spesielt helse- og omsorgssektoren, som er en arbeidskraftintensiv sektor, forventes å møte stor etterspørsel. Dette er en grunn til at behovet for årsverk vokser raskere enn befolkningen.

Tabellen nedenfor viser behovet for årsverk per sektor frem mot 2028. Det er store forskjeller i fremtidig behov for årsverk mellom sektorene. Den klart største økningen i årsverksbehov forventes innenfor helse- og omsorg med ca. 38.000 årsverk. Dette tilsvarer en økning på 26,5 prosent. I de andre sektorene forventes endringen å ligge mellom -1,7 og 7,6 prosent frem mot 2028.

Tabell 1. Antall årsverk per sektor

 

 

 

 

 

 

 

 

2018

 

2020

 

2022

 

2024

 

2026

 

2028

%vis endring 2018 - 2028

Administrasjon

28.400

28.600

28.400

28.700

28.700

28.900

2,0 %

Annet

13.600

13.700

13.800

14.000

14.100

14.300

5,2 %

Barnehager

40.300

39.300

38.700

38.900

39.800

40.800

1,2 %

Helse og omsorg

144.900

150.500

158.300

166.600

175.000

183.300

26,5 %

Samferdsel og teknikk

18.800

19.100

19.400

19.700

20.000

20.200

7,6 %

Undervisning

129.400

133.200

133.100

131.900

129.000

127.200

-1,7 %

Totalt

377.000

386.000

393.400

401.400

408.300

416.500

10,5 %

Behovet for årsverk i barnehagesektoren bestemmes av flere faktorer. Blant annet andelen kommunale barnehager (dette notatet tar ikke for seg årsverksbehov i private barnehager), dekningsgraden i barnehager, samt antall barn per voksen i barnehagene.

I undervisningssektoren forventes behovet for årsverk å synke med 1,7 prosent. Dette tilsvarer ca. 2.200 årsverk.

Som det kommer frem av figuren ovenfor så forventes årsverksbehovet i de ulike sektorene å utvikle seg svært ulikt. Dette fører også til at andelen årsverk de seks sektorene utgjør av totalt antall årsverk vil endre seg. Ved inngangen til 2018 utgjorde helse- og omsorgssektoren i overkant av 38 prosent av totalt antall årsverk. Frem mot 2028 forventes denne andelen å øke til litt over 44 prosent.

Undervisningssektoren utgjorde ved inngangen til 2018 i overkant av 34 prosent av totalt antall årsverk. Denne andelen forventes redusert til ca. 31 prosent frem mot 2028. De andre sektorene forventes i 2028 å utgjøre mellom 0,1 og 0,9 prosentpoeng mindre enn de gjør per i dag.

Den nevnte figuren viser årsverksbehovet per sektor. Rekrutteringsmodellen beregner også årsverksbehovet for i alt 29 ulike yrkesgrupper. En yrkesgruppe er en aggregering av stillingskodene som fremkommer av Hovedtariffavtalen. For eksempel består yrkesgruppen sykepleier av de tre stillingskodene for sykepleier, spesialsykepleier og klinisk spesialsykepleier. Det er for mange yrkesgrupper til at alle kan nevnes i dette notatet. Men som eksempler kan det nevnes at behovet for sykepleierårsverk forventes å øke fra i overkant av 24.000 i dag til nærmere 31.000 ved slutten av fremskrivingsperioden. Behovet for ingeniørårsverk forventes å øke fra i underkant av 4.000 per i dag til nærmere 4.400 i 2028. Når det gjelder ingeniørårsverk vil det være store lokale forskjeller ettersom prosjekter knyttet til infrastruktur og klimatilpasning og lignende varierer stort fra kommune til kommune.

Behov for ansatte frem mot 2028
Ettersom en stor andel av de ansatte i kommunal sektor ikke jobber i fulle stillinger, er det flere ansatte enn det er årsverk. Ved inngangen til 2018 var det om lag 470.000 ansatte i kommuner og fylkeskommuner.

Behovet for ansatte vil som regel bevege seg i samme retning som behovet for årsverk. Men en endring i gjennomsnittlig stillingsstørrelse vil påvirke behovet for ansatte. Dersom gjennomsnittlig stillingsstørrelse øker, vil behovet for ansatte ikke øke i samme grad som behovet for årsverk. Den gjennomsnittlige stillingsstørrelsen varierer mellom de ulike sektorene. For eksempel er den i undervisningssektoren på ca. 85 prosent, mens den i helse- og omsorgssektoren er på omtrent 71 prosent. Det betyr at dersom helse- og omsorgssektoren beholder samme gjennomsnittlige stillingsbrøk og får flere nyansatte enn undervisningssektoren så vil gjennomsnittlig stillingsstørrelse i kommunal sektor totalt sett reduseres. Dette fører igjen til at behovet for ansatte vokser raskere enn behovet for årsverk.

Gjennomsnittlig stillingsstørrelse varierer også med alder. Dersom det over tid skjer en endring aldersfordelingen til de ansatte kan dette påvirke behovet for ansatte i den ene eller andre retningen. Dersom en stor gruppe ansatte med tiden går inn i en alder der gjennomsnittlig stillingsstørrelse normalt sett er høy for denne yrkesgruppen, forventes også denne yrkesgruppen å utføre flere årsverk enn de gjorde ved yngre alder. Aldersfordeling per yrkesgruppe spiller dermed en viktig rolle i å estimere fremtidig behov for ansatte.

I tillegg til at endringer i aldersfordelingen til de som allerede er ansatt kan påvirke fremtidig behov, kan også aldersfordelingen til nyansatte påvirke behovet for ansatte. For eksempel er det mer sannsynlig at en nyansatt 25-åring i den nærmeste tiårsperioden vil øke sin stillingsbrøk, fremfor at en nyansatt 50-åring vil gjøre det, ettersom 25-åringer i snitt har lavere stillingsbrøk enn de eldre enn 25. Det er umulig å vite aldersfordelingen til fremtidig nyansatte. Det er derfor antatt at aldersfordelingen til nyansatte den nærmeste tiårsperioden, vil være lik gjennomsnittlig aldersfordelingen til nyansatte de siste fire årene.

I 2017 ble det utført nesten 13.000 årsverk merarbeid i kommuner og fylkeskommuner. Merarbeid vil si timer en deltidsansatt har jobbet utover avtalt stillingsstørrelse, og som ikke er overtid. Det meste av merarbeid skjer i helse- og omsorgssektoren (over 10.000 årsverk). Dersom man inkluderer merarbeid i totalt antall årsverk vil gjennomsnittlig stillingsstørrelse i henholdsvis undervisnings – og helse- og omsorgssektoren øke fra ca. 85 og 71 prosent til nesten 86 og 76 prosent (se tabell 1.1.2 i Hovedpublikasjonen for mer). Dersom mengden merarbeid endrer seg over tid, vil det påvirke behovet for ansatte. Hvis det, for eksempel, er et økende behov for årsverk i helse- og omsorgssektoren og de ansatte samtidig slutter å jobbe merarbeid, vil dette øke behovet for ansatte ytterligere. Selv om det er et politisk ønske å redusere mengden merarbeid, så er det antatt i dette notatet at graden av merarbeid den nærmeste tiårsperioden vil holde seg på dagens nivå.

Tabell 2. Antall ansatte per sektor

 

 

 

 

 

 

 

 

2018

 

2020

 

2022

 

2024

 

2026

 

2028

%vis endring 2018 - 2028

Administrasjon

32.100

32.200

32.100

32.400

32.400

32.600

1,7 %

Annet

18.100

18.300

18.500

18.600

18.800

19.000

5,0 %

Barnehager

47.900

46.600

45.900

46.100

47.200

48.400

1,0 %

Helse og omsorg

204.200

211.900

222.900

234.700

246.400

258.100

26,4 %

Samferdsel og teknikk

24.400

24.600

25.000

25.300

25.700

26.000

6,9 %

Undervisning

152.300

156.300

156.100

154.600

151.300

149.200

-2,0 %

Totalt

469.900

480.600

490.700

501.700

511.400

522.600

11,2 %

Behovet for ansatte er estimert å øke med 11,2 prosent frem mot 2028. Dette tilsvarer en økning på ca. 53.000 personer. Behovet for ansatte forventes dermed å øke noe raskere enn behovet for årsverk. Dette skyldes, som nevnt, at helse- og omsorgssektoren, en sektor der de ansatte har relativt lav gjennomsnittlig stillingsstørrelse, forventes å vokse markant. Behovet for ansatte i denne sektoren forventes å vokse med 26,4 prosent, noe som tilsvarer omtrent 54.000 personer. Denne sektoren utgjorde ved inngangen til 2018 i underkant av 43 prosent av alle ansatte i kommuner og fylkeskommuner. Dette forventes å øke med nesten 6 prosentpoeng frem mot 2028.

I de andre sektorene forventes behovet for ansatte å endres med mellom -2,0 og 6,9 prosent. Behovet for ansatte forventes å synke med 2,0 prosent i undervisningssektoren. Dette tilsvarer ca. 3.100 færre ansatte.

Merk at i tabellen så stemmer ikke summen av antall ansatte per sektor overens med totaltallene på nederste rad. Dette kommer av at en del ansatte jobber i mer enn én sektor. Summerer man antall ansatte per sektor i 2018 får man 479.000, mens det reelle antall ansatte i kommuner og fylkeskommuner ved inngangen til 2018 var omtrent 470.000. Differansen mellom disse to tallene viser hvor mange personer som jobber i mer enn én sektor. Det vil si at ca. 9.000 stillinger ved inngangen til 2018 var besatt av en ansatt med to eller flere stillinger.

Hvor mange må rekrutteres?
For å kunne tilby de samme tjenestene i fremtiden må ansatte som slutter erstattes av nye ansatte. I tillegg vil det økte behovet for ansatte gjøre at det må ansettes flere personer enn antall personer som slutter. Den forrige tabellen viste hvor mange ansatte som trengs den nærmeste tiårsperioden. Ved å kombinere dette med antall avganger, kan man estimere hvor mange som må rekrutteres, både for å dekke opp for de som slutter, samt å møte det økte behovet for ansatte.

Gjennomsnittlig turnover i kommunesektoren de siste fire årene er 13,4 prosent per år. Gitt at turnover den nærmeste tiårsperioden holder seg på samme nivå for de ulike yrkesgruppene, vil ca. 55.000 personer forlate kommunal sektor hvert år frem mot 2028. For å dekke opp for de som slutter, samt å møte fremtidig behov for ansatte må det rekrutteres i omtrent 60.000 personer hvert år frem mot 2028.

Figuren nedenfor viser estimert antall avganger per år frem mot 2028, samt hvor mange som må rekrutteres. Selv om det i gjennomsnitt må rekrutteres 60.000 per år, vil dette tallet endre seg gjennom perioden. Fra 2018 til 2019 må det rekrutteres ca. 61.000 personer, mens det i 2028 må rekrutteres ca. 64.000 personer.

Det er alltid en kostnad ved å rekruttere nye ansatte. Selve ansettelsesprosessen har en kostnad, og opplæring av nye ansatte har en kostnad. Det er derfor verdt å merke seg at mange av dem som blir rekruttert til kommunesektoren har erfaring fra samme sektor fra tidligere ansettelsesforhold. Av de som jobbet i kommunal sektor i 2017, men ikke i 2016, var det over 13.000 personer som hadde erfaring fra kommunesektoren blant de fire årene før dét igjen.

Litt mer om avganger og rekrutteringer

For å vite hvor mange som må rekrutteres må man vite hvor mange som slutter. Derfor må man også vite hva som menes med å slutte. Det å slutte kan deles inn i følgende kategorier:

  • Man slutter helt å være ansatt i kommunal sektor. Det vil si at man ikke lenger er ansatt i en kommune eller fylkeskommune.
  • Man slutter å jobbe i en kommune/fylkeskommune, men går over til samme stilling i en annen kommune/fylkeskommune. Eksempelvis, en hjemmehjelp som slutter i Hobøl kommune og begynner som hjemmehjelp i Hammerfest kommune.
  • Man slutter i sin stilling i en kommune/fylkeskommune, men går over til en annen stilling i samme kommune/fylkeskommunen. Eksempelvis, en barnehageleder slutter i Halden kommune for å begynne som leder i sentraladministrasjonen i samme kommune.
  • Man slutter i sin stilling i en kommune/fylkeskommune, men går over til en annen stilling i en annen kommune/fylkeskommune. Eksempelvis, en lærer slutter i Hvaler kommune for å begynne som rektor i Sandnes kommune.

Antall avganger vil være ulik ut ifra hvilke av de fire definisjonene man velger å inkludere. Og i alle

fire tilfelle må de som slutter erstattes, slik at antall nødvendige rekrutteringer vil avhenge av hvilke av de fire punktene man inkluderer. I dette notatet er den første definisjonen brukt. Det vil si at bytte av jobb mellom kommuner/fylkeskommuner og mellom stillinger ikke er inkludert i tallene. De 60.400 personene som må rekrutteres hvert år gjennom tiårsperioden frem mot 2028 kan dermed ikke rekrutteres fra en kommune/fylkeskommune til en annen kommune/fylkeskommune. De må enten komme fra statlig eller privat sektor, eller være nyutdannede.

Hva bestemmer behovet for årsverk, ansatte og rekrutteringer?
Det er mange faktorer som er med på å bestemme hvor mange årsverk og hvor mange ansatte fremtidens kommuner og fylkeskommuner vil trenge, og hvor mange rekrutteringer som er nødvendig for å møte fremtidig behov for ansatte. Noen faktorer er umulig å påvirke, mens andre er fullt mulig å påvirke.

Den største driveren som bestemmer etterspørselen etter årsverk/ansatte er befolkningsveksten, og strukturendringer i denne. Jo flere mennesker som bor i landet, desto flere ansatte trengs det for å opprettholde et høyt nivå på de kommunale tjenestene. Men en endret aldersfordeling i befolkningen vil påvirke ulike typer yrker svært ulikt. Hvis en økt andel av befolkningen befinner seg i aldersgruppen 1-5 år vil dette føre til økt etterspørsel etter ansatte barnehagesektoren. Hvis en økt andel av befolkningen befinner seg i aldersgruppen 70+ år vil dette føre til økt etterspørsel etter omsorgsyrker.

I tillegg kan sentralt bestemt politikk føre til endret adferd i befolkningen som kan påvirke behovet for ansatte. For eksempel kan en endring i kontantstøtteordningen føre til at andelen foreldre som ønsker barnehageplass enten øker eller reduseres, noe som kan føre til endret etterspørsel etter ansatte i barnehager. Endringer i pensjonsordninger kan påvirke når folk velger å gå av med pensjon. Dersom dette fører til at folk står lenger i jobb vil det dempe behovet for nyansettelser i prognoseperioden.

Kontantstøtte, pensjonsreform, samhandlingsreform, bemanningsnormer (slik som lærernormen), IA-avtale etc. er eksempler på ytre faktorer som kan føre til endringer i behovet for ansatte.

Som følger av kommunereformen så vil kommuner og fylkeskommuner fortsette å slå seg sammen den kommende tiårsperioden. Dette vil påvirke behovet for ansatte. Dersom flere oppgaver blir tillagt kommunene vil personellbehovet øke. Dersom kommunesammenslåinger på noen områder har en positiv effekt på produktiviteten vil det dempe behovet for ansatte.

Heltidserklæringen, som ble skrevet under av KS, Delta, Fagforbundet og Norsk Sykepleierforbund i 2013 og fornyet i 2015 og 2018, har som mål få til en større heltidskultur i kommunesektoren (les mer på www.heltid.no). Økt heltid vil føre til at samme antall ansatte utfører flere årsverk. Arbeidstilbudet øker. Dette vil dempe etterspørselen etter nye ansatte. Økte (eller reduserte) stillingsstørrelser er et eksempel på en faktor som en kommune har mulighet til å påvirke, og som kan endre behovet for ansatte i den ene eller andre retningen.

Eksempler på andre faktorer som en kommune kan påvirke er produktivitet, turnover og sykefravær. Økt produktivitet, for eksempel som følger av å ta i bruk ny teknologi, vil redusere behovet for årsverk. Lavere turnover vil redusere behovet for rekrutteringer og kostnadene dette fører med seg. Redusert sykefravær vil redusere bruken av vikarer og kostnadene sykefravær fører med seg.

Eksempler med ulike antagelser
Resultatene som har blitt presentert hittil har tatt utgangspunkt i at faktorer som produktivitet, stillingsstørrelse, sykefravær, turnover, utdanningsnivå etc. vil holde seg på dagens nivå også den nærmeste tiårsperioden. Det er lite trolig at alle disse faktorene om ti år vil være på samme nivå som de er i dag. I tillegg er det tatt utgangspunkt i SSBs MMMM-alternativ for befolkningsprognose.

I det følgende er det vist eksempler på hvordan behovet for ansatte vil arte seg dersom man antar høyere avgangsalder, økte stillingsstørrelser og en befolkningsutvikling som antar høyere nettoinnvandring. Dette er vist i fire ulike alternativer:

Alternativ 1. Ingen antagelser

I dette alternativet er det ikke gjort noen antagelser. Det vil si at dette alternativet viser behovet for ansatte tilsvarende resultatene over i notatet.

Alternativ 2. Avgangsalder og stillingsstørrelse

Pensjonsreform og en stadig friskere og høyere utdannet befolkning gjør at folk forventes å stå stadig lenger i jobb. Det er derfor lagt inn en antagelse om en svak økning i avgangsalderen til samtlige yrkesgrupper i kommunal sektor.

Gjennomsnittlig stillingsstørrelse i kommunal sektor er i overkant av 80 prosent. Helse- og omsorgssektoren har lavest gjennomsnittlig stillingsstørrelse med ca. 71 prosent. En endring i gjennomsnittlig stillingsstørrelse vil ikke endre behovet for årsverk. Det vil derimot endre behovet for ansatte. Dersom alle øker sin stillingsstørrelse med for eksempel fem prosentpoeng vil like mange mennesker utføre flere årsverk.

For mange yrkesgrupper er det usannsynlig å øke gjennomsnittlig stillingsstørrelse. For eksempel for yrkesgruppene i administrasjonen hos en kommune der gjennomsnittlig stillingsstørrelse allerede er høy (mer enn 88 prosent på nasjonalt nivå). Men i helse- og omsorgssektoren er det flere yrkesgrupper med relativt lave stillingsstørrelser hvor det er «mye å gå på». Det er derfor lagt inn antagelse om at yrkesgruppene sykepleier, helsefagarbeider, vernepleier/miljøterapeut og ufaglærte innen helse- og omsorg øker gjennomsnittlig stillingsstørrelse frem mot 2028.

Alternativ 3. Høy nettoinnvandring

Den faktoren i SSBs befolkningsprognoser det er knyttet størst usikkerhet rundt er nettoinnvandringen. Det vil si antall innvandrede minus antall utvandrede. Dersom man skal lage en prognose over personellbehovet i kommunal sektor, må man ta høyde for usikkerhet i befolkningsprognosen som modellen tar utgangspunkt i. Det er derfor laget et alternativ som viser behovet for ansatte dersom man tar utgangspunkt i SSBs MMMH-alternativ, det vil si høy nettoinnvandring.

Alternativ 4. Høy nettoinnvandring, avgangsalder og stillingsstørrelse

I dette alternativet antas det at avgangsalder og stillingsstørrelse vil endre seg som i alternativ 2, samt at det er tatt utgangspunkt i SSBs MMMH-alternativ for befolkningsprognose.

Den foregående tabellen viste at dersom man ikke gjorde noen antagelser om faktorer som kan påvirke behovet for ansatte, samt at man tok utgangspunkt i SSBs MMMM-alternativ for befolkningsprognose, ville behovet for ansatte øke fra dagens 470.000 til ca. 523.000 i 2028. Figuren nedenfor viser behovet for ansatte gitt antagelsene nevnt i punktene over.

Dersom antagelsene for alternativ 2 slår til vil behovet for ansatte i 2028 være ca. 3 prosent lavere enn uten noen antagelser. I tillegg til at behovet for ansatte reduseres, reduseres også behovet for rekrutteringer, jf. figuren nedenfor. Totalt sett, i perioden fra 2018 til 2028, vil det være behov for nesten 7 prosent færre rekrutteringer dersom nevnte antagelser skulle slå til, sammenlignet med alternativet uten antagelser.

Med alternativ 3 vil det være behov for i underkant av 1 prosent flere ansatte i 2028. Antall årlige rekrutteringer som er nødvendig for å møte behovet for ansatte vil være oppunder 2 prosent flere enn dersom man antar moderat nettoinnvandring.

Dersom man både tar utgangspunkt i en befolkningsprognose som antar høy nettoinnvandring, og i tillegg at antagelsene i alternativ 2 om stillingsstørrelse og avgangsalder slår til, vil behovet for ansatte i 2028 være i oppunder 2 prosent lavere, jf. den grå linjen i figuren. Samtidig vil det være behov for 4,6 prosent færre rekrutteringer i perioden.

Det er en rekke andre faktorer som kan påvirke behovet for ansatte som ikke er inkludert i eksemplene over. For eksempel er det naturlig å anta at produktiviteten om ti år er høyere enn den er per i dag. For noen yrkesgrupper vil trolig turnover endre seg over tid. I tillegg er det mye usikkerhet knyttet til SSBs befolkningsprognoser. Det er en del usikkerhet knyttet til slike prognoser, og usikkerheten blir større jo lenger ut i prognoseperioden man kommer. Trolig vil behovet for ansatte i 2028, snarere enn å være ca. 523.000 personer, ligge et sted mellom 500.000 og 547.000 personer, som vist i figuren nedenfor.

Videre lesning